Registerenheten 92-895-2-8. Den 28 juli 2008

Att den nya gränsen mellan Helsingfors och Vanda enligt statsrådets beslut går längs Österledens gamla sträckning är en direkt följd av bristerna i Helsingfors framställning till ändring i kommunindelningen fån juni 2006. I Helsingfors förslag drogs gränsen genom Västekulla och Västersundom mitt genom Österleden, liksom man drog gränsen mitt genom Sibbo å. I sin Sibboutredning har kommunindelningsutredare Pekka Myllyniemi inte alls diskuterat eller motiverat gränsdragningen genom nuvarande Vanda. Han har bara kopierat gränsen från Helsingfors förslag, som för Vandas del byggde på en överenskommelse. Myllyniemi har till och med kopierat beteckningen "V" från Helsingfors framställning. I sitt utlåtande den 24 juli 2007 över Helsingfors förslag skriver Nylands lantmäteribyrå följande:

Gränsdragningen gällande de områden som är föreslagna att överföras från Vanda till Helsingforr är entydig; gränsdragningen har ansetts följa gamla kommungränser samt den normativa mittlinjenen för landsvåg nr 170 (Österleden). Området har märkts ut på en överblickskarta (btlaga 1. skala 120 000) och omfattar i bilaga 2 uppräknade 36 st fastigheter eller andra registerenheter. Av dem är 5 st. delar av fastighet eller av annan registerenhet

För områdena i Vanda föreslår lantmåteribyrån att den föreslagna nya gränsen skulle dras på norra sidan om landsväg nr 170, så att kommungransen på vägområdet skulle följa nora gränsen for registerenheten 92-895-2-8. På så sätt skulle landsvägen vid inkorporeringen av områdena hela tiden gå mom Helsingfors område ända ftam till Sibbos nya kommungräns, varvid regiisrerenheten inom vägområdet inte heller på denna punkt skulle behöva delas upp i två separata registerenheter. Lantmäterikontorets förslaa har Inte beaktats I blagoma til detta utlåtande.

Lantmäteribyrån föreslår alltså att "den föreslagna nya gränsen skulle dras på norra sidan om landsväg nr 170, så att kommungransen på vägområdet skulle följa nora gränsen for registerenheten 92-895-2-8", men tar lika väl inte hänsyn till förslaget i sin tolkning eller i den bifogade förteckningen över registerenheter. Enligt bifogade förteckningen över registerenheter skulle skulle registerenheten 92-895-2-8 således endast delvis överföras till Helsingfors. Med tanke på hur många fastigheter som enligt Helsingfors förslag i varje händelse måste delas har ovannämnda förslag ingen störe betydelse ur lantmäteribyråns synvinkel. Däremot skulle förslaget ha haft betydelse med tanke på kommunindelningslagens krav på "kommunområdenas enhetlighet och samhällsstrukturens funktionsduglighet" (§ 1 mom. 2). Lantmäteribyråns förslag är emellertid oklart, då Österleden (landsväg nr 170) hade flytats norr om registerenheten 92-895-2-8. Man kan fråga sig om lantmäteribyrån inte noterat att Österledens dragning ändrats, men det är inte fastighetsregisterförarens uppgift att uttala sig om hur förslaget till ändring i kommunindelningen uppfyller kraven som definieras i § 1 i kommunindelningslagen.

I lantmäteribyråns utlåtande över utredningsman Myllyniemis förslag kommenteas inte gränsdragning längs Österleden. Lantmäteribyrån har bara justerat gränsen så att registerenheten 92-895-2-8 i sin helhet överförs till Helsingfors. Däremot går gränsen inte norr om Österleden, eftersom landsvägen delvis flyttats. Enligt kartan som bifogades till inrikesministeriets premomria till statsrådets beslut går gränsen enligt Myllyniemis förslag ungefär längs Österledens mittlinje, alltås där den även går enligt Helsingfors förslag. (Se bilden uppe till vänster.) Det förefaller alltå som om inte heller utredningsmannen tagit hänsyn till lantmäteribyråns förslag i utlåtandet över Helsingfors framställning. Kartan som bifogade till prememorian är emellertid inte identisk med kartorna i Myllyniemis rapport och förslag, utan är en inofficiell karta som ursprungligen gjorts med tanke på en presskonferens. (Se "Flera alternativ. Den 1 september 2007".) I Myllyniemis rapport finns det ingen karta med enbart kommunindelningsutredarens föslag, varför ovannämnda inofficiella karta har används i flera sammanhang. Enligt kommunindelningsutredarens verkliga förslag skall gränsen gå söder om Österleden och registerenheten 92-895-2-8. (Se bilden ovan till höger.) För fastighetsregisterföraren (lantmäteribyrån) hade det inte funnits några skäl att här avvika från kommunindelningsutredarens förslag. Det ser rent av ut som om fastighetsregisterföraren överskridit sina befogenheter, då man anpassat förslaget så att det bättre stämmer överens med § 1 i kommunindelningslagen. Förslaget att gränsen skall gå söder om Österleden strider helt mot de karv på områdets enhetlighet som Myllyniemi åberopar i sin rapport. (Se "HFD sopar misstag under mattan. Den 7 februari 2008".) Frågan är dock utgående från vilken karta lantmäteribyrån har gjort sin tolkning av Myllyniemis förslag. Har inrikesministeriet sänt den inofficiella och felaktiga kartan till lantmäteribyrån?

Man kan även fråga sig om inrikesministeriet på den aktuella kartan medvetet förbättrat Myllyniemis förslag eller bara klåpat då man kopierat förslaget. Kanske hade man rent av hoppats att lantmäteribyrån skulle justera gränsen enligt Österledens nya dragning, på liknande sätt som lantmäteriverket kan bestämma om en ändring i kommunindelningen då en bäck eller en å, vars mittlinje definierar kommungränsen, brutit en ny fåra. Landsvägar är emellertid inga naturliga gränser. För övrigt kan man fråga sig varför inrikesministeriet överhuvudtaget ritade om gränsen längs Österleden.

Lantmäteriverkets kartor. Den 27 juli 2008

Innan invånarna i de berörda kommunerna hördes om kommunindelningsutredare Pekka Myllyniemis förslag till ändring i kommunindelningen gjorde Nylands lantmäteribyrå en tolkning av förslaget, enligt vilket gränserna anpassades till gällande fastighetsgränser. Lantmäteribyrån sände med sitt utlåtande över kommunindelningsutredarens förslag förteckningar över berörda fastigheter i Sibbo och Vanda, en översiktskarta i skalan 1:50 000 i formatet A4 samt i en skild försändelse fem noggrannare kartor i skalan 1:10 000. Kartorna i formatet 1:10 000 har inte publicerats på Internet och jag har inte själv sett dem, såvida de inte är identiska med de kartor som bifogades till inrikesministeriets förklaring eller "utlåtande" från den 7 september 2007. Det var länsstyrelsen som försåg de berörda kommunerna med materialet för hörandet. Kartan som den 4 januari - den 15 februari 2007 fanns till påseende motsvarade lantmäteriverkets karta, men jag vet inte om även de noggrannare kartorna var framlagda. Inte heller vet jag om Österledens nya dragning funnits med på någon karta som varit framlagd till påseende. (Kanske kan någon läsare upplysa mig?) Sibbo kommun har i sitt besvär över statsrådets beslut till HFD endast bifogat översiktskartan samt en karta ur vilken skillnaderna mellan lantmäterikontorets karta och kartbilagan som ingår i statsrådets beslut framgår. Den karta som bifogades till promemorian för statsrådets beslut motsvarade utredningsmannens beslut, medan förteckningen över fastigheter och delar av fastigheter som överförs från en kommun till en annan i statsrådets beslut motsvarade lantmäteribyråns tolkning. Om det i beslutet eller ens i promemorian hade refererats till lantmäteribyråns karta hade det enligt min bedömning inte funnits något större problem. Utan hänvisningen till lantmäteribyråns karta är beslutet oklart då det gäller fastigheter som endast delvis överförs till Helsingfors. Statsrådets beslut blev entydigt först efter att HFD i sitt beslut hänvisar till lantmäteribyråns karta, som bifogats till inrikesministeriets förklaring. Anmärkningsvärt nog valde HFD även här att förneka några formella fel. (Se "HFD sopar misstag under mattan. Den 7 februari 2008".)

I sitt beslut hävdar HFD att "när en partiell kommunsammanslagning är något mera omfattande, gör framställaren i allmänhet inte sin framställning med fastighetsregisterenheters noggrannhet." Påståendet kan ifrågasättas. Framställaren räknar inte alltid upp alla fastigheter som skall överföras till en annan kommun, men anger nog gränserna för det aktuella området med största noggrannhet. Då Helsingfors i sitt bristfälliga förslag inte ens hade försökt att ta hänsyn till fastighetsgränserna, kunde lantmäteribyrån inte anpassa gränsförslaget till existerande fastighetsgränser. Även Myllyniemis förslag var de facto relativt inexakt, men påståendet i Sibbo kommuns besvär gällde inte inexaktheten i Myllyniemis förslag, utan oklarheten och inexaktheten i statsrådets beslut, vilket är en helt annan sak.

Skillnaden mellan kartan som bifogades till inrikesministeriets premoria och lantmäteribyråns karta har jag behandlat i inlägget "Dåligt kopierad gränslinje. Den 20 augusti 2007". När jag skrev detta blogginlägg var jag ännu lite osäker på om gränsen verkligen skulle följa Österledens gamla sträckning, som avviker upp till 200 meter från nuvarande. (Se även "Var skall gränsen gå? Den 3 juli 2007".) Att så är fallet står nu klart. Dessutom torde gränsen längs Österleden genom nuvarande Vanda vara entydigt även utan en hänvisning till lantmäteriverkets karta, då det i statrådets beslut heter att inlösningsenheten 2:8 från lokaliseringsområdet 895 för landsvägar i sin helhet skall överföras till Helsingfors. Bilden ovan visar ett utklipp från den jämförande kartan i Sibbo kommuns besvär. På kartan synns endast Österledens gamla dragning och Nordsjö hamnväg eller fortsättningen på Ring III saknas helt. Gränslinjen enligt lantmäteribyråns tolkning är ritad med röd färg medan gränslinjen enligt den karta som bifogades till inrikesministeriets promemoria är ritad i blå färg. Medan skillnaderna mellan gränslinjerna som störst är upp emot 500 meter på Granöfjärden, är skillnaden vid Österleden endast några meter. Skillnaden är alltså relativt liten, men lika väl av principiell betydelse. Speciellt anmärkningsvärt är emellertid att inte heller den blåa linjen motsvarar utredningsmannens förslag. I inlägget "Flera alternativ. Den 1 september 2007" har jag redogjort för ursprunget till kartan som bifogades till inrikesministeriets promemoria till statrådets Sibbobeslut. I detta inlägg visade jag att även denna karta till vissa delar något avviker från utredningsman Myllyniemis förslag. Just när det gäller gränsen längs Österleden är avvikelsen betydelsefull. Jag skall återkomma till detta i ett senare inlägg.

Helsingin Sanomat har idag publicerat en artikel med rubriken "Muuttoliike rankaisee suuria kaupunkeja miljoonien verotappioilla". Jag torde återkomma till artikeln.

Ordförande för arbetsgrupp. Den 26 juli 2008

I Sibbo kommuns besvär över statrådets beslut om ändring i kommunindelningen hävdas det att kommunindelningsutredare Pekka Myllyniemi har varit jävig att göra förslaget till ändring i kommunindelningen, eftersom han tidigare varit ordförande för den arbetsgrupp som beredde reformen av kommunindelningslagen. Jag tror att det finns starkare skäl än så att hävda att utredningsmannen var jävig, men visst är det intressant att Myllyniemi var ordförande för den arbetsgrupp vars generalsekreterare var Toivo Pihlajaniemi. Liksom tidigare har framkommit på denna blogg har Myllyniemi och Pihlajaniemi haft olika syn på så väl betydelsen av "allmännt intresse" som av begreppet område. (Se "Nya tolkningar. Den 11 februari 2008".)

Det har gjorts rätt många sådana kommundelssammanslagningar där den befolkning och de landområden som överförts har underskridit gränsvärdena i 5 § i kommunindelningslagen. Allmänt taget kan man konstatera att stor vikt har lagts vid kommunernas egna åsikter och endast i sällsynta fall har en kommundelssammanslagning verkställts mot den kommuns vilja som förlorar befolkning och områden. Det finns emellertid fall där statsrådet genom att åberopa kommunindelningslagens förutsättningar för ändringar i kommunindelningen har verkställt dylika sammanslagningar mot kommunernas vilja.

Däremot finns det ingen rättspraxis för överföring av områden som överskrider gränsvärdena från en kommun till en annan mot kommunernas vilja genom att åberopa i 5 § 2 mom. i kommunindelningslagen avsedda särskilt vägande i 3 § nämnda allmänna förutsättningar för ändringar i kommunindelningen. Inte heller kommunindelningslagen och dess förarbeten bringar just någon klarhet i saken. Särskilt vägande förutsättningar torde emellertid i första hand föreligga när ett vägande allmänt intresse i anslutning till i 3 § nämnda förutsättningar kräver att kommundelssammanslagningen skall verkställas. Det är alltid fråga om en helhetsbedömning av olika förutsättningar och verkningar.

Myllyniemi åberopar alltså allmännt intresse, fastän så som Pihlajaniemi starkt betonat det allmänna intresset inte längre i nuvarande kommunindelningslag är en förutsättning för ändring i kommunindelningslagen. I Myllyniems rapport nämns även att benämningen allmännt intresse inte längre finns med i lagen från 1997. :

Enligt den lag om kommunindelning (73/1977) som upphävdes genom den gällande kommunindelningslagen kunde en ändring i kommunindelningen verkställas under särskilda förutsättningar ”om ändringen bör anses påkallad av vägande allmänt intresse”. I den gällande kommunindelningslagen har avsikten inte varit att avstå från kriteriet gällande vägande allmänt intresse när man skall bedöma om i 5 § 2 mom. avsedda särskilt vägande förutsättningar föreligger, utan man ville knyta bedömningen av vägande allmänt intresse till de allmänna förutsättningarna för ändringar i kommunindelningen i 3 §.

Stycket ovan har inrikesministeriet tagit fasta på i sin förklaring, som i sin tur återges i HFD:s beslut i följande ordalag:

Enligt den lag om kommunindelning (73/1977) som upphävdes genom den gällande kommunindelningslagen kunde en ändring i kommunindelningen genomföras under särskilda förutsättningar ”om ändringen bör anses påkallad av vägande allmänt intresse.” I den gällande kommunindelningslagen har man inte haft för avsikt att lämna detta kriterium, “vägande allmänt intresse”, utan avseende vid bedömningen av om det finns sådana särskilt vägande förutsättningar för en ändring i kommunindelningen som avses i lagens 5 § 2 mom., utan man ville knyta bedömningen av det vägande allmänna intresset till de allmänna förutsättningarna för ändringar i kommunindelningen, om vilka bestäms i 3 § i kommunindelningslagen.

När det gäller lagstiftning finns det dock inte alltid en enda bestämd avsikt. Vaga formuleringar kan tvärtom vara en följd av olika avsikter och svårigheter att uppnå enighet. Då man inte uppnår enighet tyder man sig ibland till tvetydiga formuleringar och ger den förverkligande och och dömande makten fullmakten att avgöra vem som egentligen varit framgångsrikast i förhandlingarna. Den tolkning av kommunindelningslagen som precenteras i Myllyniemis rapport representerar på sätt och vis ett önsketänkande från socialdemokraten Myllyniemis och SDP:s sida. Fram till fallet Sibbo är det dock en annan tolkning av lagen som varit gällande. Fallet Sibbo, där kryphålen i kommunindelningslagen prövades och bekräftades, var på sätt och vis en möjlighet till revansch för Myllyniemi. Jag tror lika väl inte att revanschen var ett viktigt motiv för Myllyniemi. Det är knappast Myllyniemi som själv skrivit utredningen om det allmänna intresses roll i gällande lag, men kommunreformen och fallet Sibbo tvingade Kommunförbundets jurister och vissa centerministrar att ställa sig bakom en syn på kommunindelningslagen som motsvarade Myllyniemis uppfattning av hur lagen borde läsas.

Fastän Myllyniemi och inrikesministeriet motiverar ändringen i kommunindelningen med allmännt intresse, tar HFD egentligen inte ställning till det allmänna intressets relevans i sammanhanget. Åtminstone använder inte HFD i sin motivering benämningen allmännt intresse. Det är troligt att gällande kommunindelningslag inte flere gånger kommer att prövas juridiskt . Finansministeriet har i slutet av februari tillsatt en arbetsgrupp för att bereda en revidering av kommunindelningslagen. Arbetsgruppens mandatperiod slutar den 27 februari 2009. Denna gång är det regeringsrådet Arto Sulonen som är arbetsgruppens ordförande. Även denna gång är chefen för den juridiska enheten vid Kommunförbundet, Kari Prättälä medlem i arbetsgruppen.

Tyngre förutsättningar. Den 25 juli 2008

I gårdagens blogginlägg "Vägande förutsättningar. Den 24 juli 2008" skrev jag att högsta förvaltningsdomstolen i sitt beslut i fallet Sibbo utan motiveringar hävdar att de påstådda allmänna förutsättningarna för ändringen i kommunindelningen även är "vägande så som avses i 5 § 2 mom. i kommunindelningslagen". Det bara antyds att förutsättningarna är vägande, emedan "att Helsingforsregionen utvecklas är något som har betydelse inte bara för området i fråga utan även i vidare bemärkelse för södra Finland och även för hela riket." Den lösa argumenteringen är anmärkningsvärd med tanka på att kommunindelningsutredare Pekka Myllynimi i sin rapport skriver att "Med begreppen 'särskilt vägande förutsättningar/orsaker/grunder' har man i lagstiftningen i allmänhet velat betona att förfarandet är exceptionellt, och att prövningsrätten är klart begränsad och myndighetens motiverings- och bevisningsskyldighet åter är mycket stor om förfarandet inleds." Samtidigt som HFD gett statrådet en mycket vid prövningsrätt har man prutat på kravet på motiverings- och bevisningsskyldighet.

Den ovanciterade tolkningen av begreppet särskilt vägande förutsättningar noter varken i Arto Sulonens och inrikesministeriets prememoria för statrådets beslut eller i HFD:s beslut. Däremot ger HFD i sitt Sibbobesluten längre redogörelseför Sulonens och inrikesministeriets tolkning av begreppet förklaring i inrikesministeriets utlåtande från den 7 september 2007. Tolkningen av begreppet särskilt vägande förutsättningar, som HFD återger i sitt beslut, baserar sig till största delen direkt på ett avsnitt i Myllyniemis rapport. Jag citerar återgivningen:

Toivo Pihlajaniemi har i sin bok Kuntajakolaki selityksin (Edita 1998) behandlat tre olika exempel på fall där särskilt vägande förutsättningar kan finnas. Sådana kan enligt exemplen finnas när en enklav där det finns bosättning sammanslås med den kringliggande kommunen, när ett från kommunens huvudsakliga område med vatten åtskilt område överförs till den kommun som naturligt ansluter sig till det åtskilda området och när ett område där ett minoritetsspråk talas överförs till en grannkommun där språket används. I lagens förarbeten eller i boken behandlas däremot inte situationer där det finns ett viktigt allmänt intresse som är förknippat med de i 3 § i kommunindelningslagen föreskriva allmänna förutsättningarna för ändring i kommunindelningen och detta allmänna intresse förutsätter att områden överförs från en kommun till en annan.

Såsom konstateras i Pihlajaniemis ovan nämnda bok, ”bestäms i okmmunindelningslagen inte och är det kanske överhuvudtaget inte möjligt att bestämma ens relativa kriterier med vilka man kunde mäta när kommunindelningslagens krav på särskilt vägande förutsättningar skall anses vara uppfyllda. Huruvida kravet uppfylls eller inte måste bedömas särskilt från fall till fall.”

Enligt den lag om kommunindelning (73/1977) som upphävdes genom den gällande kommunindelningslagen kunde en ändring i kommunindelningen genomföras under särskilda förutsättningar ”om ändringen bör anses påkallad av vägande allmänt intresse.” I den gällande kommunindelningslagen har man inte haft för avsikt att lämna detta kriterium, “vägande allmänt intresse”, utan avseende vid bedömningen av om det finns sådana särskilt vägande förutsättningar för en ändring i kommunindelningen som avses i lagens 5 § 2 mom., utan man ville knyta bedömningen av det vägande allmänna intresset till de allmänna förutsättningarna för ändringar i kommunindelningen, om vilka bestäms i 3 § i kommunindelningslagen.

I inrikeministeriets förklaring finns emellertid ett som innehåller ett litet tillägg, som HFD även återger. Jag citerar vidare ur HFD:s återgivning och markerar det lilla tillägget:

De motiveringar som statsrådet i sitt beslut har anfört för att förutsättningarna finns och är särskilt vägande, är mycket tyngre än de förutsättningar som Pihlajaniemi i sin bok har anfört som exempel på förutsättningar som eventuellt kommer i fråga som vägande förutsättningaroch som närmast kan betraktas som tekniska. Statsrådet har i sitt beslut ansett att särskilt vägande förutsättningar finns, eftersom ett viktigt allmänt intresse med anknytning till de förutsättningar som föreskrivs i lagens 3 § påkallar en partiell kommunsammanslagning mellan Sibbo, Helsingfors och Vanda. Bedömningen i statsrådet har varit en helhetsbedömning av olika förutsättningar och konsekvenser.

Toivo Pihlajaniemi har i offentligheten och i ett expertutlåtande bedömt statsrådets Sibbobeslag som olagligt. Frågan är om inrikesministeriet i sin förklaring och HFD i sitt beslut åberopar Pihlajaniemis bok för att Pihlajaniemi är en auktoritet på omådet eller speciellt för att Pihlajaniemi bedömt annekteringsbeslutet som olagligt.

Motiveringarna till statrådets gränsbeslut är tunga. Frågan är om de kan kopplas samman med de förutsättningar som definieras i § 3 i kommunindelningslagen. Der är även i högsta grav tvivelaktigt att de tunga motiveringarna är hållbara. Här har man tagit mycket lätt på bevisningsskyldigheten.

Vägande förutsättningar. Den 24 juli 2008

I sin förteckning över årsboksbeslut har HFD angett följande nyckelord för domstolens Sibbobeslut: kuntajako, hallintovalitus, erityisen painava syy och Helsingin seutu. Sibbobeslutet är prejudiserande, emedan det var örsta gåmgen under rådande kommunindelningslag som statsrådet bestämt om en ändring i kommunindelningen som krävt särskilt vägande skäl (erityisen painava syy). Unikt är även det sätt på vilket Helsingforsregionens (Helsingin seutu) "specialställning" åberopas. I själva verket förefaller åberopandet av Helsingforsregionens specielställning, vara ämnat att försöka göra Sibbo till ett specialfall och därmed förhindra att Sibbobeslutet blir ett prejudikat för ändringar i kommunindelningslagensom kräver särskilt vägande skäl. (Se "Part i målet. Den 23 juni 2008".) Många hade hoppats på att HFD skulle vända tummen ner för statrådets beslut, eftersom man knappast ville göra Sibbo till ett prejudikat. HFD lyckades dock godkänna statsrådets Sibbobeslut utan att göra Sibbo till ett prejudikat - eller lyckades man?

I pressmeddelandet som HFD publicerade den 15 januari lyfter man fram Helsingforsregionens betydelse. Jag citerar:

Eftersom Sibbo kommun motsatte sig beslutet att ändra kommunindelningen, kunde beslutet fattas bara om det fanns särskilt vägande skäl. I sin bedömning av beslutets lagenlighet tog högsta förvaltningsdomstolen hänsyn till Helsingforsregionens särdrag, det anslutna områdets läge och betydelse för regionens utveckling samt de möjligheter till bättre bostadsbyggande och trafikförbindelser som ändringen medförde.

Det förefaller som om förekomsten av särskilt vägande skäl motiveras med just med Helsingforsregionens särställning. Denna uppfattning får man lätt även om man läser själva beslutet. Jag citerar:

Sibbo kommun har motsatt sig ändringen i kommunindelningen. Dessutom fem procent och Helsingfors stads areal med mer än tio procent. Enligt 5 § 2 mom. i kommunindelningslagen kan följaktligen ändringen i kommunindelningen genomföras endast under särskilt vägande i lagens 3 § nämnda förutsättningar.

När lagenligheten av statsrådets beslut avgörs, måste man beakta att det är fråga om ett särskilt område, som hör till den ovan i stycket 4.3.2.2.2. definierade Helsingforsregionen och som skiljer sig från övriga kommunala indelningar. Detta framgår bland annat av att statsrådet i de riksomfattande mål som statsrådet 2000 med stöd av markanvändnings- och bygglagen fastställde för områdesanvändningen gav Helsingforsregionen en särställning jämfört med de övriga områdena i landet. Med hänsyn till det anslutna områdets läge och betydelse för en behärskad och harmonisk utveckling av samhällsstrukturen i Helsingforsregionen, samt de möjligheter till bättre bostadsbyggande och trafikförbindelser i Helsingforsregionen som anslutningen medför i enlighet med de riksomfattande målen för områdesanvändningen, finns det i 3 § i kommunindelningslagen nämnda allmänna förutsättningar för ändringen i kommunindelningen, vilka även är vägande så som avses i 5 § 2 mom. i kommunindelningslagen. Att Helsingforsregionen utvecklas är något som har betydelse inte bara för området i fråga utan även i vidare bemärkelse för södra Finland och även för hela riket. Ändringen i kommunindelningen överensstämmer även med de mål för en sådan ändring som anges i 1 § 2 mom. i kommunindelningslagen.

Det här är faktiskt allt som HFD säger om vägande skäl i sitt beslut. Man säger alltså inte att de påstådda allmänna förutsättningarna är vägande på grund av Helsingforsregionen har en "särställning", utan man motiverar endast förekomsten av allmänna förutsättningar med "det anslutna områdets läge och betydelse för en behärskad och harmonisk utveckling av samhällsstrukturen i Helsingforsregionen, samt de möjligheter till bättre bostadsbyggande och trafikförbindelser i Helsingforsregionen som anslutningen medför i enlighet med de riksomfattande målen för områdesanvändningen". Varför dessa allmänna förutsättningar är "vägande så som avses i 5 § 2 mom. i kommunindelningslagen" säger HFD ingenting om i sitt beslut. Vad förhindrar att inte andra eventuella "allmänna förutsättningar" på ett liknande sätt utan motiveringar kan betraktas som särskilt vägande? Ingenting. Genom att ännu tydligare än inrikesministeriet i motiveringarna för statsrådets beslut framhålla att lagligheten i statsrådets beslut grundar sig på Helsingforsregionens specialstatus och särdrag har HFD förhindrat att Sibbobeslutet blir en modell för andra liknande ändringar kommunindelningen. Lika väl är beslutet ett prejudikat på att inga motiveringar behövs för att tolka allmänna förutsättningar som särskilt vägande. Därmed erbjuder § 5 i kommunindelningslagen inte längre något juridiskt skydd mot tvångsinkorporeringar. En annan sak är att inrikesministeriet och HFD med sina motiveringar kanske lyckades förhindra att Sibbo blir ett politiskt prejudikat.

En slutrapport till slut. Den 23 juli 2008

Jag misstänkte att utredningsman Pekka Myllyniemi inte åstadkommit någon slutrapport från sin senaste kommunindelningsutredning, som gällde förutsättningarna för en sammanslagning av Kemijärvi och Pelkosenniemi. Inrikesministeriet publicerade Myllyniemis Sibborapport samma dag som rapporten formellt undertecknades och utredningsmannens mandatperiod gick ut. Finansministeriet hade gett Myllyniemi tid fram till den 30 mars [sic] att överlämna slutresultatet från den senaste utredningen till ministeriet, men ännu ett par månader senare hittades det ingen slutrapport. Den 18 juni har finansministeriet emellertid publicerat Myllyniemis slutrapport till ministeriet. Pdf-dokumentet med omslag är skapat en dag tidigare. Rapporten är undertecknad den 28 mars, som var den sista vardagen före den 30 mars. Motsvarande små märkligheter hittas i andra utredningar som finansministeriet publicerat, så Myllyniemi har inte nödvändigtvis specialbehandlats. Fördröjningen kan förklaras med att de berörda kommunerna redan tagit ställning till utredningsmannens förslag, varför publiceringen av rapporten inte varit brådskande.


Tidningen Länsi-Uusimaa skrev den 5 december 2006 att "Myllyniemelle on tarjottu jälleen töitä kahdesta liitoshankkeesta." (Se "Springpojken. Den 16 december 2006".) Lika väl var vi många som gapade av förundran då kommunminister Mari Kiviniemi den 17 januari utnämnde Myllyniemi för ett nytt uppdrag. (Se "Myllyniemi utreder igen. Den 17 januari 2008".) I inlägget "HFD läckte information till ministeriet. Den 31 januari 2008" noterade jag att finansministeriet tog beslutet att utse Myllyniemi den 16 januari, dagen efter att HFD hade offentliggjort sitt beslut i fallet Sibbo.

Det är anmärkningsvärt att Kiviniemi utnämnde en utredningsman vars rykte var förstört av en skandalös låtsasutredning. Det är möjligt att de som på kommunindelningsavdelningen vid finansministeriet bättre kände till bristerna och den omfattande plagieringen i Myllyniemis Sibboutredning inte vågade stoppa den nya utnämningen, eftersom det hade avslöjat myglet och bristerna i beredningen av statrådets Sibbobeslut. Å andra sidan hade Myllyniemi i sin Sibboutredning bevisat utredningsmannens viktigaste egenskap: lojalitet mot uppdragsgivaren. På grund av PARAS-reformen har det funnits en stor efterfrågan på kommunindelningsutredatre. Det är på sätt och vis anmärkningsvärt att Myllyniemi, som före sin Sibbo-utredning gjorde utredningar på löpande band, inte gjorde en enda utredning under år 2007.

I Myllyniemis slutrapport från den senaste utredningen har jag inte hittat mycket av intresse. Rapporten är nästan identisk med den rapport med förslag som Myllyniemi överlämnade till fullmäktige i Kemijärvi och Pelkosenniemi den 27 februari. Till slutrapporten har bara fogats bilagor, redogörelse för behandlingen av Myllyniemis förslag i stadsfullmäktige i Kemijärvi och i kommunfullmäktige i Pelkosenniemi, presentationsblad på finska, svenska och engelska, samt ett två sidor långt förord riktat till finansministeriet. I presentationsbladet har som utgivningsdatum uppgetts "maj 2008". På presentationsbladet kan man vidare läsa att "Kommunindelningsutredaren konstaterar utgående från sin utredning att förutsättningarna för en ändring i kommunindelningen uppfylls i fråga om Kemijärvi stad och Pelkosenniemi kommun, och att denna sammanslagning samtidigt skulle förbättra de ovan nämnda regionernas utvecklingsmöjligheter även inom andra delområden." I förordet med rubriken "Valtiovarainministeriölle" upprepar Mylyniemi, med sina kännspaka markeringar (kursivering och fet stil), sitt förslag från den 27 februari:

Kuntajakoselvittäjän käsitys ei jatkoselvittelyn aikana ole muuttunut. Vielä selvemmin on käynyt ilmi, ettei Pelkosenniemen kunnalla ainakaan pitkällä aikavälillä ole edellytyksiä itsenäisenä kuntana turvata kuntalaisten peruspalveluita ja kehittää kuntaa.

Tämän mukaisesti kuntajakoselvittäjä ehdottaa, että Kemijärven kaupungin ja Pelkosenniemen kunnan yhdistyminen tulisi toteuttaa.

Kuntajakoselvittäjällä ei ole Kemijärven kaupunginvaltuuston ja Pelkosenniemen kunnanvaltuuston tekemien päätösten jälkeen ollut mahdollisuutta selvittää, miten kuntien yhdistymisen vaatima päätöksenteko tapahtuisi voimassa olevan lainsäädännön antamin mahdollisuuksin.

Myllyniemi säger alltså att förutsättningarna för en ändring i kommunindelningen uppfylls, men konstaterar samtidigt att han inte efter besluten som tagits av respektive fullmäktige i Kemijärvi och Pelkosenniemi haft möjlighet att utreda hur den föreslagna kommunindelningsutredningen kunde ske under gällande lag. När det gäller sammanslagning av hela kommuner är kommunindelningslagen emellertid entydig. Tvångssammanslagningar är inte möjliga. Jag återge här § 4 i kommunindelningslagen:

En sådan ändring i kommunindelningen som innebär att en ny kommun bildas eller att antalet kommuner minskar kan verkställas på gemensam framställning av de berörda kommunernas fullmäktige. Framställningen kan då avslås, om ändringen i kommunindelningen skulle strida mot någon av de förutsättningar för ändring i kommunindelningen som anges i 1 och 3 §. (9.2.2007/170)

En ändring i kommunindelningen som innebär att en ny kommun bildas eller att antalet kommuner minskar kan också verkställas om inte fullmäktige i någon berörd kommun motsätter sig detta, eller om det förslag av en kommunindelningsutredare som avses i 8 § 2 och 4 mom. vid en kommunal folkomröstning understöds av majoriteten i samtliga berörda kommuner. Om endast någon berörd kommun har motsatt sig ändringen i kommunindelningen kan ändringen verkställas, ifall kommunindelningsutredarens förslag vid en kommunal folkomröstning som ordnas i en sådan kommun understöds av majoriteten. (18.3.2005/167)

Eftersom kommunfullmäktige i Pelkosenniemi entydigt motsätter sig den föreslagna kommunsammanslagningen hade en folkomröstning där majoriteten av invånarna i Pelkosenniemi understött förslaget varit den enda återstående möjligheten för en sammanslagning. Myllyniemi säger emellertid i förordet att "kuntajakoselvittäjällä ei ole edellytyksiä esittää kunnallisen kansanäänestyksen järjestämistä". Myllyniemi antyder att representanterna för Pelkosenniemi förhindrat en folkomröstning:

Kunnallisen kansanäänestyksen järjestäminen edellyttäisi kuntien kesken neuvoteltua sopimusta siitä, millainen oli yhdistyneen kunnan rakenne. Kemijärven ja Pelkosenniemen kuntajakoselvitykseen kyllä sisältyy luonnos hallinnon ja palvelujen järjestämissopimukseksi, mutta se on kuntajakoselvittäjän ehdotus eikä siitä ole tämän työn yhteydessä kuntien kesken neuvoteltu. Pelkosenniemen edustajat korostivat koko selvitystyön ajan, ettei heillä ole oikeutta mistään neuvotella.

Här har motiveringarna retuscherats. I den äldre delen av rapporten säger Myllyniemi att "Kunnallisen kansanäänestyksen järjestämistä kuntajakoselvittäjä ei ehdota, koska käytettävissä oleva aika ei riitä sen järjestämiseen."

Kontroversiell hamn. Den 22 juli 2008

Igår provkördes farleden till Nordsjö hamn. Av mediebevakningen att döma förefaller det snarare ha handlat om PR än om verklig provkörning. Hufvudstadsbladet har denna gång dock inte förhållit sig helt okritiskt. Jag citerar ur artikeln "Den nya farleden får godkänt":

Enligt vissa bedömare är farleden alldeles för snäv med tanke på att den kommer att vara den huvudsakliga rutten för en fjärdedel av Finlands utrikeshandel. ... Vädret i dag var så gott som perfekt. Hur ska det gå på hösten och vintern när vinden börjar trycka på? – Det här är något som vi måste utreda. ... I hårda förhållanden är det nog bäst att stanna ute på havet och vänta på bättre väder.

Den lilla ön Tobben, som Helsingfors nyligen bytte åt sig, nämns inte i någon av de nyhetsartiklar om provkörningen som jag kollat upp. Däremot råkade jag i Helsingin Sanomat hitta en notis "Helsinki ja valtio pohtivat maanvaihtoja Lounais-Sipoossa" från den 1 mars. I notisen berättas det att "Neuvotteluja käydään paraikaa valtion omistaman Tobbenin saaren vaihtamisesta Helsingin omistamiin noin 50 hehtaarin alueisiin Sipoonkorvessa." Jag har faktiskt redan citerat notisen i mitt inlägg "Fördröjt markbyte. Den 2 mars 2008". Här tar jag dock endast fasta på satsen "Sipoonkorven etelärajaa ei ole vielä selvästi määritelty." Påstående är ett bra exempel på hur Helsingin Sanomat och medier i allmänhet okritiskt för vidare vinklad och direkt felaktig information från Helsingfors stadskontor.

Yle publicerade den 24 juni en notis med rubriken "Nordsjö hamn behöver mera utrymme".Yle berättade här att "Tanken är att utvidga hamnområdet i Nordsjö." Det visade sig dock att Helsingfors hamn endast var ute efter ön och fastigheten Tobben invid det smalaste stället på farleden in till Nordsjö hamn endast en dryg kilometer från hamnen. (Se "Tabben och Tobben. Den 24 juni 2008" och "Granö by. Den 18 juli 2008".) Den bristande informationen om Helsingfors planer för Tobben är ett bra exempel på hur kommungränserna försvårat planeringen av hamnverksamheten, eller snarare av farleden in till hamnen. I inrikesministeriets motiveringar till statrådets Sibbobeslut skriver Arto Sulonen att "Vuosaaren sataman rakentaminen edellyttää maankäytön, asumisen, liikenteen ja muun alueiden käytön suunnittelua Helsingin nykyisiä rajoja laajemmalla alueella." (Se "Nordsjö hamn. Den 21 augusti 2007".) I sitt beslut i fallet Sibbo skriver även HFD att byggandet av Nordsjö hamn förutsätter att "markanvändningen, boendet, trafiken och annan områdesanvändning planeras på ett större område än inom Helsingfors nuvarande gränser." I en intervju Sipoon Sanomat i augusti ifjol sade dåvarande biträdande stadsdireltör Pekka Korpinen att "Vuosaaren sataman tukeutuvien toimintojen luontaiset ja taloudellisesti houkuttelevimmat kasvusuunnat ovat enemmänkin kehä kolmosen ja pääradan kuin esimerkiksi Porvoonväylän varrella." Frågan är om en inkorporering av Tobben hade varit nog för hamnens behov. Kommunindelningsutredaren lämnade dock den lilla ön utanför sitt förslag.

I sitt expertutlåtande från den 27 november 2006 har Erkki Mennola ganska omfattande behandlat Nordsjö hamns roll i Helsingfors motiveringar för en ändring i kommunindelningen. Expertutlåtandet har getts före utredningsman Pekka Myllyniemis rapport publicerades, men Mylyniemi har i sin rapport, utan att uppge källa, kopierat motiveringarna ord för ord. Jag citerar ur Mennolas utlåtande:

Helsingin kaupunginvaltuuston 21.6.2006 pidetyn kokouksen asiakirjoissa ei Vuosaaren satamaa mainita lainkaan alueliitosesityksen yhteydessä. Sipoon kunnalla ei ole siten tähän mennessä edes voinut olla tiedossa, että tämäkin aihepiiri on ollut – mahdollisesti jo pitkään – liitoskaavailujen taustalla, eikä mahdollisuutta kommentoida esitettyjä kaavaluja. Vuosaaren sataman nostaminen esille Sipoon liitosesityksen yhteydessä on myös ristiriidassa Helsingin kaupungin aikaisemmin Vuosaaren satamahankkeen eri vaiheissa esittämien näkemysten kanssa. Sataman sijoituspaikkaa ja siihen liittyviä kaavoitus- ja muita maankäyttöasioita aiemmin käsiteltäessä Helsingin kaupunki on kaikissa yhteyksissä korostanut, että jo ennestään kaupungin käytettävissä olevat alueet riittävät kaikkien satamatoimintojen tarpeisiin. Nyt niihin yllättäen tarvitaankin esityksen mukaan myös Sipoon kunnan puolella olevia samoin kuin Vantaan kaupunkiin kuuluvia alueita. Helsingin kaupunki esittää lausunnossaan laveita ja yksityiskohtaisia teknisiä selostuksia Vuosaaren satamasuunnitelmista. Näillä tiedoilla ei valtaosaltaan ole mitään yhtymäkohtia kuntajaon muuttamista koskevaan esitykseen. Ne ovat vain tarpeetonta täytetietoa, joilla lausuntoa on näennäisesti yritetty tehdä asiapitoisemmaksi. Vuosaaren satamaa koskevaan osaan lausunnossa on kuitenkin sijoitettu myös sellaisia Sipoota koskevia suunnitelmia, jotka eivät ole olleet tätä ennen ollenkaan esillä. Tekstissä puhutaan ”Lounais-Sipooseen kehitettävästä yritystoiminnan alueesta ja sen ympärille rakennettavasta asutuksesta” . Kyseessä olisivat ” ulkomaankauppaan liittyvä ympäristöhäiriöitä aiheuttamaton tuotekehittely-, kokoonpano- ja jatkojalostustoiminta sekä niihin liittyvät toimisto- ja palvelutilat”. Jos tämäntapaisia Sipoon aluetta koskevia konkreettisia tarpeita ja hankkeita tulee yritysten taholta Vuosaaren sataman toiminnan kehittyessä esille, Sipoon kunta on varmasti valmis kehittelemään niille sopivia maankäyttö- ja tilaratkaisuja yhteistyössä elinkeinoelämän kanssa. On hyvin todennäköistä, että monessa tapauksessa tällaiset huolinta-, maahantuonti- ja muiden vastaavien, usein pienehköjen yritysten kaipaamat järjestelyt sujuisivat joustavammin ja kätevämmin Sipoon mittakaavassa henkilökohtaisilla kontakteilla kuin suuren Helsingin byrokratiassa. Kuntajaon muuttaminen olisi tästä lähtökohdasta siis pelkästään haitallista. ... Vuosaaren satama on suomalaisissa oloissa suuri satamahanke, mutta ei suinkaan mikään valtiovallan erityisessä suojeluksessa oleva kansallinen hanke, kuten Helsingin kaupungin lausunnossa virheellisesti annetaan ymmärtää. Se on päinvastoin sangen kiistanalainen ja muiden satamakaupunkien voimakkaasti kritisoima Helsingin kaupungin oma hanke, joka tulee kilpailemaan liikenteestä usean muun suomalaisen sataman kanssa ylikapasiteetista jo muutenkin kärsivällä alalla. Ei ole millään lailla hyväksyttävää, että kuntajaon muuttamista yritettäisiin käyttää keinona muuttaa satamien välisiä kilpailuasetelmia ja paikata siten Vuosaaren satamasuunnitelmissa mahdollisesti olevia epärealistisia perusteita ja lähtökohtia. Vuosaaren satamasta puhuessaan Helsingin kaupunki jälleen kehuskelee vuolaasti omilla aikaisemmilla aikaansaannoksillaan ja kokemuksellaan laajojen aluekokonaisuuksien suunnittelu- ja rakentamishankkeista. Kuntajaon muutosesityksen perusteluissa tällaiset mainososuudet ovat epäasiallisia, varsinkin kun kyse on maan pääkaupungista. Riitaisasti edennyttä Vuosaari – hanketta ei myöskään yleisesti pidetä esimerkkinä ” vuorovaikutteisuudesta” ja ” ympäristövastuullisuudesta”, kuten Helsinki väittää.

Bilden ovan av Tobben är tagen från muren vid Nordsjö hamn.