I tisdags publicerade Justitiekanslersämbetet Justitiekanslerns berättelse för år 2007. (Se "Inte en cent. Den 2 september 2008".) Berättelsen finns även på svenska med titeln "Justitiekanslerns i statsrådet berättelse för år 2007". I meddelandet "Justitiekanslerns berättelse för år 2007 har publicerats", som Justitiekanslerämbetet publicerade den 2 september, noteras det att "En bredare presentation får frågan om justering av kommungränserna mellan Helsingfors, Sibbo och Vanda och den i detta sammanhang aktualiserade frågan om ministrarnas eventuella jäv". Med i årsberättelsen finns biträdande justitiekanslerns svar på För Sibbos klagomål som gällde bl.a. minister Hannes Manninens och kommunindelningsutredare Pekka Myllyniemis jäv. Med finns även bitädande eller vikarierande justitiekanslerns utlåtande över Matti Vanhanens och Stefan Wallins eventuella jävsituation. Däremot finns i årsberättelsen inte Jaakko Jonkkas svar på Leena Liipolas klagomål angående bl.a. Myllyniemis Sibboutredning.
Svaret angående minister Hannes Manninens jäv finner jag speciellt intressant. Jag återger här valda stycken:
Biträdande justitiekanslern konstaterade att för en minister gäller samma jävsbestämmelser i förvaltningsärenden som för en tjänsteman. ...
Biträdande justitiekanslern konstaterade att generalklausulen är öppet formulerad och lämnar utrymme för tolkning. Vid tillämpningen av lagrummet är det nödvändigt att väga olika argument och synpunkter mot varandra. Tolkningen måste också beakta bakomliggande värderingar och mål. Syftet med jävsbestämmelserna är att förhindra att främmande incitament påverkar den rättsliga prövningen. Ett annat syfte är att säkerställa tilltron till förvaltningen. ...
Å andra sidan torde man kunna konstatera att ju tydligare intressemotsättningen mellan två parter framträder i ett förvaltningsärende desto känsligare blir frågan om opartiskhet och desto större avseende måste fästas vid jävsfrågan. Utgående från detta anförde biträdande justitiekanslern följande om jävsaspekterna i generalklausulen:
– uttalade allmänna riktlinjer och synpunkter kan inte direkt medföra jäv,
– ju konkretare och kraftigare de offentliga argumenten för hur ett enskilt ärende borde avgöras är, desto känsligare blir frågan om opartiskheten,
– jävsbestämmelserna skyddar tilltron till att den rättsliga bedömningen inte påverkas av ovidkommande hänsyn och det är därför skäl att fästa särskilt avseende vid om ett offentligt ställningstagande kan leda till grundade misstankar om att prövningen i ett enskilt fall kommer att påverkas av annat än rent rättsligt godtagbara grunder.
Vid bedömningen av förre ministern Hannes Manninens förfarande var utgångspunkten den att Manninen vid den aktuella tidpunkten ansvarade såväl för beredningen av kommundelssammanslagningen som den eventuella föredragningen av ärendet vid statsrådets allmänna sammanträde.
Bedömningen av Manninens förfarande har försvårats av att den enda källa som det hänvisades till i klagomålen var intervjun med Manninen i Sipoon Sanomat och en bildtext i samband med den.
Med beaktande av den innebörd som jävsbestämmelsens generalklausul givits i den juridiska litteraturen och i ovan nämnda avgörande av högsta förvaltningsdomstolen, kom biträdande justitiekanslern fram till att Manninen inte utifrån det material som stod till buds hade förfarit så att han kunde anses ha handlat i strid med förvaltningslagens jävsbestämmelser i sin egenskap av den minister som ansvarade för beredningen av kommundelssammanslagningen. När klagomålet avgjordes var Manninen inte längre minister.
De bedömningar som gjordes i ärendet och som närmast baserade sig på iakttagelser om ministeriets beredning av kommundelssammanslagningen var inte sådana att de gav justitiekanslern rättsliga grunder för att ingripa i inrikesministeriets behandling av kommundelssammanslagningen.
Biträdande justitiekanslern konstaterade att generalklausulen är öppet formulerad och lämnar utrymme för tolkning. Vid tillämpningen av lagrummet är det nödvändigt att väga olika argument och synpunkter mot varandra. Tolkningen måste också beakta bakomliggande värderingar och mål. Syftet med jävsbestämmelserna är att förhindra att främmande incitament påverkar den rättsliga prövningen. Ett annat syfte är att säkerställa tilltron till förvaltningen. ...
Å andra sidan torde man kunna konstatera att ju tydligare intressemotsättningen mellan två parter framträder i ett förvaltningsärende desto känsligare blir frågan om opartiskhet och desto större avseende måste fästas vid jävsfrågan. Utgående från detta anförde biträdande justitiekanslern följande om jävsaspekterna i generalklausulen:
– uttalade allmänna riktlinjer och synpunkter kan inte direkt medföra jäv,
– ju konkretare och kraftigare de offentliga argumenten för hur ett enskilt ärende borde avgöras är, desto känsligare blir frågan om opartiskheten,
– jävsbestämmelserna skyddar tilltron till att den rättsliga bedömningen inte påverkas av ovidkommande hänsyn och det är därför skäl att fästa särskilt avseende vid om ett offentligt ställningstagande kan leda till grundade misstankar om att prövningen i ett enskilt fall kommer att påverkas av annat än rent rättsligt godtagbara grunder.
Vid bedömningen av förre ministern Hannes Manninens förfarande var utgångspunkten den att Manninen vid den aktuella tidpunkten ansvarade såväl för beredningen av kommundelssammanslagningen som den eventuella föredragningen av ärendet vid statsrådets allmänna sammanträde.
Bedömningen av Manninens förfarande har försvårats av att den enda källa som det hänvisades till i klagomålen var intervjun med Manninen i Sipoon Sanomat och en bildtext i samband med den.
Med beaktande av den innebörd som jävsbestämmelsens generalklausul givits i den juridiska litteraturen och i ovan nämnda avgörande av högsta förvaltningsdomstolen, kom biträdande justitiekanslern fram till att Manninen inte utifrån det material som stod till buds hade förfarit så att han kunde anses ha handlat i strid med förvaltningslagens jävsbestämmelser i sin egenskap av den minister som ansvarade för beredningen av kommundelssammanslagningen. När klagomålet avgjordes var Manninen inte längre minister.
De bedömningar som gjordes i ärendet och som närmast baserade sig på iakttagelser om ministeriets beredning av kommundelssammanslagningen var inte sådana att de gav justitiekanslern rättsliga grunder för att ingripa i inrikesministeriets behandling av kommundelssammanslagningen.
Vad jag förstår tar biträdande justitiekanslern inte slutgiltigt ställning till Manninens eventuella jäv, utan konstaterar närmast att de bristfälliga källor som bifogats till klagomålen inte ger justitiekanslern rättsliga grunder för att ingripa i inrikesministeriets behandling av kommundelssammanslagningen. I sitt besvär till HFD över statsrådets Sibbobeslut påtalar Leena Liipola Hannes Manninens jävsituation. Jag citerar ur besväret:
Selvitysmies Myllyniemi luovutti raporttinsa sisäasiainministeriölle 30.11.2006. Luovutustilaisuudessa alue- ja kuntaministeri Hannes Manninen – toinen Myllyniemen toimeksiannon allekirjoittajista (liite 7) - kehui selvitystä hyvin laadituksi ja perustelluksi(liitte 25), ja ilmoitti sisäasiainministeriön aikovan toimia (jatkon suhteen) yhtä ripeästi kuin Myllyniemi (liite 25). Samoin ministeri Manninen tuomitsi Sipoon esittämät epäilyt Myllyniemen puolueellisuudesta ”loukkaavina” (liite 25). Ottaen huomioon Myllyniemen raportin todellisen sisällön – sen lukuisiin puutteisiin, puolueellisuuteen ja virheellisyyksiin on puututtu raportista kuulemiskierroksella saadussa laajassa lausuntoaineistossa, ja samoja seikkoja on osoitettu aiemmin tässä valituksessa - ja Mannisen roolin työn tilaajana, valittaja katsoo myös Mannisen lausumien todistavan ennalta sovitun lopputuloksen puolesta. Ministeri Manninen on myös voimakkaasti puolustanut mm. TV-haastattelussa vuonna 2006 (liite/liitteet toimitetaan myöhemmin) Sipoon rajansiirtoa, perustellen sitä sillä, että jokaisella helsinkiläisellä tulee olla oikeus asua omakotitalossa, ilman että sitä varten joutuu muuttamaan pois kaupungista. Valittaja katsoo tämän lausuman yhdessä Hannes Mannisen muun toiminnan (liite/liitteet toimitetaan myöhemmin) kanssa vaarantavan luottamuksen ministeri Mannisen puolueettomuuteen Sipoon ja Helsingin välisen rajansiirtoasian käsittelyssä hallintolaki 27 §:n mukaisen erityisen syyn mukaan, ja Mannisen täten olleen hallintolaki 28 §:n tarkoittamalla tavalla esteellinen käsittelemään kyseistä asiaa. Myös ministeri Jan-Erik Enestamin näkemys (liite 51) tukee tätä kantaa.
I sitt beslut återger HFD Liipolas påstående i förjande ordalag:
Region- och kommunminister Manninen har varit den andra undertecknaren av Myllyniemis förordnande. Han har också givit uttalanden av vilka man kan dra den slutsatsen att resultatet var överenskommet i förväg. Därför har Manninens opartiskhet i ärendet äventyrats.
Jag finner det ytterst anmärkningsvärt att HFD i sitt beslut helt förbigår påståendena om att Manninens opartiskhet äventyrats.
Den tolkning som biträdande justitiekanslern gör av ministrars eventuella jävsituation stöder starkt uppfattningen att tilltron till statsminister Matti Vanhanen opartiskhet var hotad då han deltog i statrådets Sibbobeslut. I sitt besvär till HFD refererar Sibbo kommun även till biträdande justitiekanslerns svar från den 14 juni 2007. Jag citerar:
Kuten apulaisoikeuskanslerin 14.6.2007 antamassa päätöksessä dnro:t 948/1/06, 1184/1/06 ja 853/1/06 todetaan, arvioidaan valtioneuvoston jäsenten esteellisyyttä hallintolain 28 §:n esteellisyyssäännösten perusteella. Apulaisoikeuskanslerin mukaan hallintolain em. esteellisyyssäännöksen yleislausekkeesta ”jos hänen puolueettomuutensa muusta erityisestä syystä vaarantuu” voidaan esittää seuraavanlaisia näkökohtia:
* yleiset linjaukset ja näkemykset eivät sellaisenaan voine muodostaa esteellisyyttä;
* mitä konkreettisemmin ja voimakkaammin ilmaistuin argumentein julkinen kannanotto koskee yksittäisen hallintoasian ratkaisemista, sitä herkemmin kysymys puolueettomuuden vaarantumisesta voi nousta esille;
* esteellisyydellä suojataan luottamusta siihen, että oikeudelliseen harkintaan eivät pääse vaikuttamaan vieraat vaikuttimet; näin ollen on kiinnitettävä erityistä huomiota siihen, herättääkö julkisesti esitetty kannanotto perusteltua epäilystä siitä, että yksittäistapauksen harkintaan tulisivat vaikuttamaan muut kuin puhtaasti oikeudellisesti hyväksyttävät perusteet.
Sipoon kunta yhtyy apulaisoikeuskanslerin esittämiin edellä lainattuihin arviointikriteereihin.
* yleiset linjaukset ja näkemykset eivät sellaisenaan voine muodostaa esteellisyyttä;
* mitä konkreettisemmin ja voimakkaammin ilmaistuin argumentein julkinen kannanotto koskee yksittäisen hallintoasian ratkaisemista, sitä herkemmin kysymys puolueettomuuden vaarantumisesta voi nousta esille;
* esteellisyydellä suojataan luottamusta siihen, että oikeudelliseen harkintaan eivät pääse vaikuttamaan vieraat vaikuttimet; näin ollen on kiinnitettävä erityistä huomiota siihen, herättääkö julkisesti esitetty kannanotto perusteltua epäilystä siitä, että yksittäistapauksen harkintaan tulisivat vaikuttamaan muut kuin puhtaasti oikeudellisesti hyväksyttävät perusteet.
Sipoon kunta yhtyy apulaisoikeuskanslerin esittämiin edellä lainattuihin arviointikriteereihin.
Kun pääministeri Vanhasen toimintaa arvioidaan näiden kriteereiden perusteella, voidaan todeta seuraavaa:
* Helsingin Sanomien haastattelussa 22.6.2006, joka siis annettiin välittömästi Helsingin kaupungin 21.6.2006 tekemän esityksen jälkeen, pääministeri Vanhanen totesi mm. seuraavaa (liite 9): ”Tuen esitystä erittäin voimakkaasti. Keskustan ryhmä on sen kannalla”. Haastattelun mukaan Vanhanen myös sanoi, että Helsinkiä on jopa rohkaistu esityksen tekemiseen.
* Asuntomessujen avajaispuheessa Espoossa 15.7.2006 pääministeri Vanhanen antoi selvän tukensa Helsingin kaupungin kuntajaon muutosesitykseen todeten mm. seuraavaa (liite 10): ”Tähän liittyy myös kantani Helsingin hakemukseen saada maa-alueita Vantaalta ja Sipoolta. Olen puoltanut hanketta sillä ehdolla, että Helsinki on valmis kaavoittamaan, rakentamaan alueelle kunnallistekniikkaa sekä huolehtimaan alueen palveluista.”
* Rakennuslehdelle 23.11.2006 antamassaan haastattelussa ”Sipoo on pääministerin tonttisodan ensiaskel” pääministeri Vanhanen tuki useaan otteeseen voimakkaasti Helsingin kaupungin esitystä, todeten mm. seuraavaa (liite 11): ”Tämä on niin tärkeä asia, että sitä viedään eteenpäin. Rkp ei ole voinut tätä hyväksyä, mutta keskustan ja sosialidemokraattien kesken asiasta on hallituksessa poliittinen sopu”. ”Periaatetasolla Helsingillä on vahva tuki, mutta yksityiskohdat eivät ole välttämättä ne, mitä kaupunki on esittänyt”. Haastattelun mukaan Vanhanen asetti tukensa ennakkoehdoksi Helsingin sitoutumisen Sipoossa nopeaan rakentamisaikatauluun: ”Minusta sinne pitäisi suunnitella puutarhakaupunkityyppisiä satelliitteja olemassa olevan infrastruktuurin varrelle. Helsingillä on voimavaroja rakennuttaa kunnianhimoisia yhdyskuntia”. Edelleen haastattelussa todetaan, että pääministeri Vanhanen sai tiedon Helsingin kaupungin päätöksestä etukäteen: ”Minulle kerrottiin Sipoon ideasta ja sanoin, että olen valmis tukemaan periaatetta”.
Edellä esitetyn perusteella Sipoon kunta pitää täysin ilmeisenä sitä, että pääministeri Vanhasta on pidettävä asiassa esteellisenä. Pääministeri Vanhasta on informoitu asiasta etukäteen ennen Helsingin kaupungin päätöstä asiassa, ja hän on antanut päätökselle tukensa etukäteen. Hän on itse ja oma-aloitteisesti useilla eri foorumeilla ilmaissut julkisen ja ei pelkästään voimakkaan, vaan jopa erittäin voimakkaan tukensa sille, miten vireillä oleva yksittäinen hallintoasia tuli ratkaista valtioneuvostossa, ja hän on jopa itse ja oma-aloitteisesti ottanut kantaa siihen, miten Helsingin kaupungille siirrettäviä alueita tulevaisuudessa tulee kehittää ja asettanut Helsingin kaupungin tukemiselle ennakkoehtoja. Voimakkaampaa tukea yksittäisessä hallintoasiassa tuskin voidaan edes antaa, ja on täysin selvää, että luottamus pääministeri Vanhasen puolueettomuuteen nyt vireillä olevassa asiassa on vaarantunut, ja että hän tämän johdosta on ollut esteellinen päätöstä tehtäessä. Pääministeri Vanhasen puheenvuorot eivät ole olleet yleisiä, vaan ne ovat välittömästi liittyneet yksittäiseen vireillä olevaan hallintoasiaan, jossa selvästi on kaksi vastakkaista osapuolta, ja jossa hän on ilmaissut peräti ”erittäin voimakkaan” tukensa toiselle osapuolelle sekä ennen asian vireille tuloa että käsittelyn aikana. Tällaisella aktiivisella puuttumisella asiaan ei ole mitään tekemistä yleisen poliittisen keskustelun kanssa, vaan pääministeri Vanhanen on arvovallallaan ja aktiivisella esiintymisellään suoraan ja etukäteen ennen asiaan liittyvien selvitysten valmistumista ja jopa ennen asian vireille tuloa ottanut voimakkaasti ja henkilökohtaisesti kantaa asiaan. Ottaen huomioon, mitä apulaisoikeuskansleri edellä on todennut hallintolain esteellisyyssäännösten tulkinnasta, ei asiassa voida päätyä muuhun kuin siihen, että pääministeri Vanhanen on ollut esteellinen, kun asiasta päätettiin valtioneuvostossa. Kysymys on tältä osin laillisuusharkinnasta eikä poliittisesta tarkoituksenmukaisuusharkinnasta, ja oikeusvaltiossa tulee myös pääministerin toimintaa arvioida objektiivisesti asiaa koskevien säännösten, tässä tapauksessa hallintolain esteellisyyssäännösten, perusteella, eikä pääministeriä tältä osin voida asettaa lainsäädännön yläpuolelle. Kun pääministeri Vanhanen edellä kuvatulla tavalla on ollut esteellinen osallistuessaan asian käsittelyyn valtioneuvostossa, on valtioneuvoston päätös kumottava ja poistettava.
* Helsingin Sanomien haastattelussa 22.6.2006, joka siis annettiin välittömästi Helsingin kaupungin 21.6.2006 tekemän esityksen jälkeen, pääministeri Vanhanen totesi mm. seuraavaa (liite 9): ”Tuen esitystä erittäin voimakkaasti. Keskustan ryhmä on sen kannalla”. Haastattelun mukaan Vanhanen myös sanoi, että Helsinkiä on jopa rohkaistu esityksen tekemiseen.
* Asuntomessujen avajaispuheessa Espoossa 15.7.2006 pääministeri Vanhanen antoi selvän tukensa Helsingin kaupungin kuntajaon muutosesitykseen todeten mm. seuraavaa (liite 10): ”Tähän liittyy myös kantani Helsingin hakemukseen saada maa-alueita Vantaalta ja Sipoolta. Olen puoltanut hanketta sillä ehdolla, että Helsinki on valmis kaavoittamaan, rakentamaan alueelle kunnallistekniikkaa sekä huolehtimaan alueen palveluista.”
* Rakennuslehdelle 23.11.2006 antamassaan haastattelussa ”Sipoo on pääministerin tonttisodan ensiaskel” pääministeri Vanhanen tuki useaan otteeseen voimakkaasti Helsingin kaupungin esitystä, todeten mm. seuraavaa (liite 11): ”Tämä on niin tärkeä asia, että sitä viedään eteenpäin. Rkp ei ole voinut tätä hyväksyä, mutta keskustan ja sosialidemokraattien kesken asiasta on hallituksessa poliittinen sopu”. ”Periaatetasolla Helsingillä on vahva tuki, mutta yksityiskohdat eivät ole välttämättä ne, mitä kaupunki on esittänyt”. Haastattelun mukaan Vanhanen asetti tukensa ennakkoehdoksi Helsingin sitoutumisen Sipoossa nopeaan rakentamisaikatauluun: ”Minusta sinne pitäisi suunnitella puutarhakaupunkityyppisiä satelliitteja olemassa olevan infrastruktuurin varrelle. Helsingillä on voimavaroja rakennuttaa kunnianhimoisia yhdyskuntia”. Edelleen haastattelussa todetaan, että pääministeri Vanhanen sai tiedon Helsingin kaupungin päätöksestä etukäteen: ”Minulle kerrottiin Sipoon ideasta ja sanoin, että olen valmis tukemaan periaatetta”.
Edellä esitetyn perusteella Sipoon kunta pitää täysin ilmeisenä sitä, että pääministeri Vanhasta on pidettävä asiassa esteellisenä. Pääministeri Vanhasta on informoitu asiasta etukäteen ennen Helsingin kaupungin päätöstä asiassa, ja hän on antanut päätökselle tukensa etukäteen. Hän on itse ja oma-aloitteisesti useilla eri foorumeilla ilmaissut julkisen ja ei pelkästään voimakkaan, vaan jopa erittäin voimakkaan tukensa sille, miten vireillä oleva yksittäinen hallintoasia tuli ratkaista valtioneuvostossa, ja hän on jopa itse ja oma-aloitteisesti ottanut kantaa siihen, miten Helsingin kaupungille siirrettäviä alueita tulevaisuudessa tulee kehittää ja asettanut Helsingin kaupungin tukemiselle ennakkoehtoja. Voimakkaampaa tukea yksittäisessä hallintoasiassa tuskin voidaan edes antaa, ja on täysin selvää, että luottamus pääministeri Vanhasen puolueettomuuteen nyt vireillä olevassa asiassa on vaarantunut, ja että hän tämän johdosta on ollut esteellinen päätöstä tehtäessä. Pääministeri Vanhasen puheenvuorot eivät ole olleet yleisiä, vaan ne ovat välittömästi liittyneet yksittäiseen vireillä olevaan hallintoasiaan, jossa selvästi on kaksi vastakkaista osapuolta, ja jossa hän on ilmaissut peräti ”erittäin voimakkaan” tukensa toiselle osapuolelle sekä ennen asian vireille tuloa että käsittelyn aikana. Tällaisella aktiivisella puuttumisella asiaan ei ole mitään tekemistä yleisen poliittisen keskustelun kanssa, vaan pääministeri Vanhanen on arvovallallaan ja aktiivisella esiintymisellään suoraan ja etukäteen ennen asiaan liittyvien selvitysten valmistumista ja jopa ennen asian vireille tuloa ottanut voimakkaasti ja henkilökohtaisesti kantaa asiaan. Ottaen huomioon, mitä apulaisoikeuskansleri edellä on todennut hallintolain esteellisyyssäännösten tulkinnasta, ei asiassa voida päätyä muuhun kuin siihen, että pääministeri Vanhanen on ollut esteellinen, kun asiasta päätettiin valtioneuvostossa. Kysymys on tältä osin laillisuusharkinnasta eikä poliittisesta tarkoituksenmukaisuusharkinnasta, ja oikeusvaltiossa tulee myös pääministerin toimintaa arvioida objektiivisesti asiaa koskevien säännösten, tässä tapauksessa hallintolain esteellisyyssäännösten, perusteella, eikä pääministeriä tältä osin voida asettaa lainsäädännön yläpuolelle. Kun pääministeri Vanhanen edellä kuvatulla tavalla on ollut esteellinen osallistuessaan asian käsittelyyn valtioneuvostossa, on valtioneuvoston päätös kumottava ja poistettava.
HFD hävdar dock i sitt beslut utan klara motiveringar att Vanhanen inte varit jävig. Kanske förlitade man sig på biträdande justitiekanslerns utlåtande. På basen av information som statsministerns politiska specialmedarbetare delgav biträdande justitiekanskern gav biträdande justitiekanslern i juni 2007 ett ställningstagande angående Vanhanens eventuella jävsituation. I ställningstagandet säger Jonkka följande:
Utifrån det skriftliga material jag har haft tillgång till och med hänvisning till mina åsikter ovan om de allmänna bedömningskriterierna i jävsfrågan finner jag inga rättsliga skäl att i egenskap av laglighetsövervakare ingripa om statsminister Vanhanen deltar i beslutsfattandet i detta kommunindelningsärende. Jag framhåller dock att beslutsfattaren själv i sista hand måste bedöma om tilltron till hans opartiskhet äventyras på det sätt som förvaltningslagens generalklausul avser.
Med tanke på den information som bifogades till besvären mot statrådets Sibbobeslut är uppenbart att det bör ha funnits en stor risk för att HFD ogiltigförklarat statsrådets Sibbobeslut med anledning av Vanhanens jäv. I sitt utlåtande över Stefan Wallins eventuella jävsituation säger Jonkka dessutom att "att en annan tolkning är möjlig, eftersom jävsbestämmelsens generalklausul är mycket allmänt formulerad." Efter HFD:s beslut betonade Pekka Hallberg i en intervju för MTV3 att Helsingforsregionens speciella karaktär hade en avgörande betydelse i domstolens beslut, men knappast kan ministrarnas eventuella jäv bedömas utgående från Helsingforsregionens påstådda särställning.
Inlägg
