Skelett i garderoben. Den 31 juli 2008

I inlägget "Ordförande för arbetsgrupp. Den 26 juli 2008" berättade jag att en arbetsgrupp under ledning av regeringsrådet Arto Sulonen (bilden ovan) fram till slutet av februari skall bereda en revidering av kommunindelningslagen. Medlemmar i arbetsgruppen är bl.a. Rainer Alanen från finansministeriet samt Kari Prättälä och Arto Koski från Finlands Kommunförbund. Knappast är det en ren tillfällighet att arbetsgruppens mandatperiod inleddes en dryg månad efter HFD:s avgörande i fallet Sibbo. Om högsta förvaltningsdomstolen hade upphävt statsrådets Sibbobeslut hade pressen på arbetsgruppen varit en helt annan än nu. Å andra sidan tyngs Sulonens och Prättäläs beredningsarbete nu av ett lik i lasten.

Efter annekteringen av sydvästra Sibbo behövs möjligheterna till partiella kommunsammanslagningar inte längre förbättras för Helsingfors skull. Dessutom var sydvästra Sibbo den ersättning som Helsingfors och SDP enligt överenskommelse fick för att tvångssammanslagningar av hela kommuner inte togs med i kommunreformen. En eventuell revidering av kommunindelningslagen bör ses som en del av kommun- och servicestrukturreformen, som enligt överenskommelse inte inkluderar tvångssammanslagningar. Jag citerar ur finansministeriets pressmeddelande från den 27 februari:

Syftet med revideringen av kommunindelningslagen är att förtydliga lagen så att den skulle fungera bättre i praktiken och utgöra ett bättre stöd för ändringsprocesser när det gäller kommunindelningar. Lagen borde uppdateras så att den motsvarade de nya behov och förändrade omständigheter som föranleds av kommun- och servicestrukturreformen. Dessutom har man som mål att utveckla det kommunala beslutsfattandets ställning och kommuninvånarnas möjligheter till deltagande och påverkan. Man försöker också hitta metoder som hjälper att beakta olika parters sinsemellan motstridiga aspekter och intressen vid ändringsprocessen för kommunindelningen.

Arbetsgruppen har till uppdrag att vid beredningsarbetet fästa särskild uppmärksamhet vid de problem som under de senaste åren observerats i samband med tillämpningen av kommunindelningslagen. Revideringen ska huvudsakligen koncentrera sig på kontrollen över ändringsprocessen för kommunindelning både i kommunen och inom statsrådet, och på uppdateringen av förfarandebestämmelser som gäller processen. Arbetsgruppen borde också utreda eventuella behov att precisera förutsättningarna för ändrandet av kommunindelningen. Avsikten är att det fortfarande ska vara uteslutet att möjliggöra sammanslagningar av hela kommuner mot kommunernas vilja.

Eftersom Sulonen är en nyckelperson i kopplingen mellan Sibbofrågan och Paras-reformen utgör Sulonens orförandeskap i ovannämnda arbetsgruppen en garanti för att tvångssammanslagningar även i framtiden kommer att vara sällsynta. Sviker Sulonen överenskommelserna, kan man alltid påminna honom om hans skelett i garderoben. Sulonen borde sitta på åklagarbänken för tjänstefel i fallet Sibbo, men för oss som ogillar tvångssammanslagningar är det bra att ha Sulonen i arbetsgruppen för beredningen av en revidering av kommunindelningslagen.

Levnadsförhållanden. Den 30 juli 2008

En av kontroverserna i fallet Sibbo gäller tolkningen av ordet alue i kommunindelningslagen. Pekka Myllyniemi/Kari Prättälä har förfäktat en vidare tolkning av ordet alue än t.ex. Toivo Pihlajaniemi. (Se "Nya tolkningar. Den 11 februari 2008".) De olika uppfattningarna av betydelsen av ordet alue (området) gäller 3 § i kommunindelningslagen. Paragrafen lyder enligt följande:

Allmänna förutsättningar

Kommunindelningen kan ändras, om ändringen

1) främjar ordnandet av service för invånarna i området,

2) förbättrar levnadsförhållandena för invånarna i området,

3) förbättrar verksamhetsmöjligheterna för näringarna i området, eller

4) främjar kommunernas funktionsförmåga och verksamhetens lönsamhet.

Bestämmelser om beaktande av befolkningens språkförhållanden finns i grundlagen.

I den fjärde förutsättningen talas det alltså inte om "området", utan om kommunernas funktionsförmåga. I det aktuella fallet bör kommunerna vara Sibbo, Helsingfors och Vanda. I inrikesministeriets prememoria till statsrådets beslut säger regeringråd Arto Sulonen att "Kuntajaon muuttamiselle kuntajakolain 3 §:ssä säädettyjen yleisten edellytysten täyttymistä on päätöksessä arvioitu mainitun säännöksen mahdollistamalla tavalla kokonaisuutena ja yhtä kuntaa laajemman alueen näkökulmasta." Det är självklart att man angående kommunernas funktionsförmåga måste se till mera än en kommun. Då den aktuella ändringen knappast kan anses förbättra Sibbos eller Vandas funktionsförmåga, måste man i bedömningen lika väl här ha bedömt förutsättningarna ur en enda kommuns synvinkel: Helsingfors. Ironiskt nog skriver Sulonen i satserna som föregår den ovanciterade satsen följande:

On ilmeistä, että pidemmällä aikavälill siirrettävän alueen rakentaminen ja asuttaminen myös edistää palveluiden järjestämistä alueen asukkaille.Kuntajaon muutoksen ei myöskään voida katsoa yleisesti heikentävän alueen asukkaiden elinolosuhteita. Valinta maaseutumaisen haja-asutuksen ja tiiviimmän kaupunkiasumisen välillä on arvostuskysymys.

Här bedömer Sulonen alltså inte förutsättningarna med tanke på ett större område, utan syftar entydigt på det "lantliga" område som enligt statsrådets beslut skall överföras till Helsingfors. Området som är större än en enskild kommun berör alltså endast den tredje förutsättningen som gäller verksamhetsmöjligheterna för näringarna i området. I sin motivering till att de allmänna förutsättningarna uppfylls med särskild vikt hänvisar Sulonen till näringarnas verksamhetsmöjligheter, men även till "kommunernas funktionsförmåga och verksamhetens lönsamhet". Jag citerar:

Esityksen mukaiselle kuntajaon muutokselle on katsottava olevan kuntajakolain 5 §:n 2 momentissa tarkoitetut erityisen painavat edellytykset. Tärkeä alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksien sekä kuntien toimintakyvyn ja toiminnan taloudellisuuden turvaamiseen liittyvä yleinen etu vaatii Helsingin, pääkaupunkiseudun ja koko Helsingin seudun yhdyskuntarakenteen ja toimintaedellytysten kehittämistä.

Angående "ordnandet av service för invånarna i området" ger Sulonen ingen motivering till att förutsättningen skulle uppfyllas med särskild vikt, men förutsättningarna kan tolkas som alternativa. Eftersom det enligt en allmän tolkning räcker med att endast en av de fyra förutsättningarna uppfylls, är det intressant att Sulonen trots allt hävdar att levnadsförhållandena för invånarna i området inte objektivt försämras. Det förefaller som om Sulonen vill inkludera alla fyra alternativa villkor i sin helhetsbedömning.

Inte ens Sulonen i all sin partiskhet vågar hävda att den aktuella ändringen av kommunindelninge förbättrar levnadsförhållandena för invånarna i området. Det gör däremot Helsingfors stad i sina utlåtanden. Även Pekka Myllyniemi hävdar följande i sin utredning:

På lång sikt främjar en kommundelssammanslagning också ordnandet av service för invånarna i området och förbättrar levnadsförhållandena i området på det sätt som anges i 3 § i kommunindelningslagen.

Speciellt anmärkningsvärt finner jag det att HFD här ställer sig bakom Myllyniemis och Helsingfors uppfattning. I sitt beslut säger HFD följande:

Genom att utveckla samhällsstrukturen främjar man även ordnandet av service för invånarna i området så som avses i 3 § 1 mom. 1 punkten i kommunindelningslagen och gör det möjligt att förbättra levnadsförhållandena för invånarna i området så som avses i 2 punkten i samma 1 mom. För denna ändring i kommunindelningen finns följaktligen de allmänna förutsättningar om vilka bestäms i 3 § 1 mom. 1- 4 punkten.

HFD hävdar alltså att de allmänna förutsättningar uppfylls, emedan samtliga förutsättningar som nämns i 3 § uppfylls. Motiveringen till att levnadsförhållandena för invånarna i området förbättras är dock synnerligen klena. En ändring av kommunindelningen skulle främja utvecklingen av samhällsstrukturen, vilket i sin tur skulle främja ordnandet av servicen för invånarna i området och göra det möjligt att förbättra levnadsförhållandena för invånarna i området... Om HFD inte har bättre argument att komma med, kan man verkligen fråga sig varför HFD i konflikt med Sulonens motiveringar till statsrådets beslut hävdar att den aktuella ändringen av kommunindelningen göra det möjligt att förbättra levnadsförhållandena för invånarna i området. Till råga på allt hävdar HFD i sitt beslut utan direkta motiveringar att förutsättningarna för ändringen i kommunindelningen även är "vägande så som avses i 5 § 2 mom. i kommunindelningslagen". Menar man att även förutsättningen som gäller levnadsförhållandena har särskild tyngd?

Kranskommuner. Den 29 juli 2008

Förre kommunministern och bostadsministern Hannes Manninens (c) påstående att "vanliga Helsingforsbor ska ha rätt att bo i egnahemshus utan att byta kommun" var en ärlig motivering till inkorporeringen. De flesta andra motiveringar är rena hyckleriet. Fast Manninen menade egentligen inte att Helsingforsbor ska ha rätt att bo i egnahemshus utan att byta kommun att Helsingfors skall ha rätt att behålla sina invånare och skattebetalare även om de flytar till egnahemshus. Denna rättighet hade Matti Vanhanen och Centern i Helsingfors äventyrat genom att stoppa planerna på att flygfältet i Malm omvandlas till ett område för egnahemshus. Att regeringen hade på sitt program att utöka andelen egnahemshus gjorde naturligtvis inte saken bättre. Och statsministern visade själv modell genom att bo i egnahemshus i den förhatliga kommunen Nurmijärvi. Så sent som i maj i år underströk Vanhanen att han konsekvent stött utvecklingen i kranskommunerna.

Jag har sagt det tidigare, men jag upprepar det här. Enligt Helsingfors utlåtande till länsstyrelsen över Helsingfors eget förslag är det kommunerna i norr och väster som förorsakar problem. Att Sibbo är glesbebyggt jämfört med andra kranskommuner är inte i sig ett problem. Däremot skulle en inkorporering av sydvästra Sibbo motverka problemet med utflyttningen från Helsingfors till kranskommunerna i norr och väster. Det var i sig ganska självklart att Helsingforspolitikerna inte skulle godkänna Manninens och Kommunförbundets förslag till kommunreform utan någon form av kompensation. Istället för att ändra på statsandelarna eller slå samman Esbo och Vanda med Helsingfors valde Manninen och Vanhanen att erbjuda sydvästra Sibbo åt Helsingfors, om än formellt utanför PARAS-reformen. Genom att sydvästra Sibbo anslöts till Helsingfors skulle huvudstaden själv kunna dra fördel av utvecklingen som - med Vanhanens konsekventa stöd - sker i kranskommunerna. Helsingfors skulle själv delvis bli en kranskommun.

Helsingin Sanomat publicerade i söndags en artikel med rubriken "Muuttoliike rankaisee suuria kaupunkeja miljoonien verotappioilla". Tillsammans med artikeln publicerades diagrammet ovan. Jag citerar ur artikeln:

Vilkas muuttoliike aiheuttaa vuosittain miljoonien eurojen verotulojen menetyksiä suurille kaupungeille kuten Helsingille, Turulle, Tampereelle, Oululle, Vaasalle, Kuopiolle ja Jyväskylälle.
...Voittoja keräävät yleensä suurkaupunkien naapurit eli kauluskunnat, kuten Espoo, Kirkkonummi, Nurmijärvi, Kangasala tai Tuusula.

Registerenheten 92-895-2-8. Den 28 juli 2008

Att den nya gränsen mellan Helsingfors och Vanda enligt statsrådets beslut går längs Österledens gamla sträckning är en direkt följd av bristerna i Helsingfors framställning till ändring i kommunindelningen fån juni 2006. I Helsingfors förslag drogs gränsen genom Västekulla och Västersundom mitt genom Österleden, liksom man drog gränsen mitt genom Sibbo å. I sin Sibboutredning har kommunindelningsutredare Pekka Myllyniemi inte alls diskuterat eller motiverat gränsdragningen genom nuvarande Vanda. Han har bara kopierat gränsen från Helsingfors förslag, som för Vandas del byggde på en överenskommelse. Myllyniemi har till och med kopierat beteckningen "V" från Helsingfors framställning. I sitt utlåtande den 24 juli 2007 över Helsingfors förslag skriver Nylands lantmäteribyrå följande:

Gränsdragningen gällande de områden som är föreslagna att överföras från Vanda till Helsingforr är entydig; gränsdragningen har ansetts följa gamla kommungränser samt den normativa mittlinjenen för landsvåg nr 170 (Österleden). Området har märkts ut på en överblickskarta (btlaga 1. skala 120 000) och omfattar i bilaga 2 uppräknade 36 st fastigheter eller andra registerenheter. Av dem är 5 st. delar av fastighet eller av annan registerenhet

För områdena i Vanda föreslår lantmåteribyrån att den föreslagna nya gränsen skulle dras på norra sidan om landsväg nr 170, så att kommungransen på vägområdet skulle följa nora gränsen for registerenheten 92-895-2-8. På så sätt skulle landsvägen vid inkorporeringen av områdena hela tiden gå mom Helsingfors område ända ftam till Sibbos nya kommungräns, varvid regiisrerenheten inom vägområdet inte heller på denna punkt skulle behöva delas upp i två separata registerenheter. Lantmäterikontorets förslaa har Inte beaktats I blagoma til detta utlåtande.

Lantmäteribyrån föreslår alltså att "den föreslagna nya gränsen skulle dras på norra sidan om landsväg nr 170, så att kommungransen på vägområdet skulle följa nora gränsen for registerenheten 92-895-2-8", men tar lika väl inte hänsyn till förslaget i sin tolkning eller i den bifogade förteckningen över registerenheter. Enligt bifogade förteckningen över registerenheter skulle skulle registerenheten 92-895-2-8 således endast delvis överföras till Helsingfors. Med tanke på hur många fastigheter som enligt Helsingfors förslag i varje händelse måste delas har ovannämnda förslag ingen störe betydelse ur lantmäteribyråns synvinkel. Däremot skulle förslaget ha haft betydelse med tanke på kommunindelningslagens krav på "kommunområdenas enhetlighet och samhällsstrukturens funktionsduglighet" (§ 1 mom. 2). Lantmäteribyråns förslag är emellertid oklart, då Österleden (landsväg nr 170) hade flytats norr om registerenheten 92-895-2-8. Man kan fråga sig om lantmäteribyrån inte noterat att Österledens dragning ändrats, men det är inte fastighetsregisterförarens uppgift att uttala sig om hur förslaget till ändring i kommunindelningen uppfyller kraven som definieras i § 1 i kommunindelningslagen.

I lantmäteribyråns utlåtande över utredningsman Myllyniemis förslag kommenteas inte gränsdragning längs Österleden. Lantmäteribyrån har bara justerat gränsen så att registerenheten 92-895-2-8 i sin helhet överförs till Helsingfors. Däremot går gränsen inte norr om Österleden, eftersom landsvägen delvis flyttats. Enligt kartan som bifogades till inrikesministeriets premomria till statsrådets beslut går gränsen enligt Myllyniemis förslag ungefär längs Österledens mittlinje, alltås där den även går enligt Helsingfors förslag. (Se bilden uppe till vänster.) Det förefaller alltå som om inte heller utredningsmannen tagit hänsyn till lantmäteribyråns förslag i utlåtandet över Helsingfors framställning. Kartan som bifogade till prememorian är emellertid inte identisk med kartorna i Myllyniemis rapport och förslag, utan är en inofficiell karta som ursprungligen gjorts med tanke på en presskonferens. (Se "Flera alternativ. Den 1 september 2007".) I Myllyniemis rapport finns det ingen karta med enbart kommunindelningsutredarens föslag, varför ovannämnda inofficiella karta har används i flera sammanhang. Enligt kommunindelningsutredarens verkliga förslag skall gränsen gå söder om Österleden och registerenheten 92-895-2-8. (Se bilden ovan till höger.) För fastighetsregisterföraren (lantmäteribyrån) hade det inte funnits några skäl att här avvika från kommunindelningsutredarens förslag. Det ser rent av ut som om fastighetsregisterföraren överskridit sina befogenheter, då man anpassat förslaget så att det bättre stämmer överens med § 1 i kommunindelningslagen. Förslaget att gränsen skall gå söder om Österleden strider helt mot de karv på områdets enhetlighet som Myllyniemi åberopar i sin rapport. (Se "HFD sopar misstag under mattan. Den 7 februari 2008".) Frågan är dock utgående från vilken karta lantmäteribyrån har gjort sin tolkning av Myllyniemis förslag. Har inrikesministeriet sänt den inofficiella och felaktiga kartan till lantmäteribyrån?

Man kan även fråga sig om inrikesministeriet på den aktuella kartan medvetet förbättrat Myllyniemis förslag eller bara klåpat då man kopierat förslaget. Kanske hade man rent av hoppats att lantmäteribyrån skulle justera gränsen enligt Österledens nya dragning, på liknande sätt som lantmäteriverket kan bestämma om en ändring i kommunindelningen då en bäck eller en å, vars mittlinje definierar kommungränsen, brutit en ny fåra. Landsvägar är emellertid inga naturliga gränser. För övrigt kan man fråga sig varför inrikesministeriet överhuvudtaget ritade om gränsen längs Österleden.

Lantmäteriverkets kartor. Den 27 juli 2008

Innan invånarna i de berörda kommunerna hördes om kommunindelningsutredare Pekka Myllyniemis förslag till ändring i kommunindelningen gjorde Nylands lantmäteribyrå en tolkning av förslaget, enligt vilket gränserna anpassades till gällande fastighetsgränser. Lantmäteribyrån sände med sitt utlåtande över kommunindelningsutredarens förslag förteckningar över berörda fastigheter i Sibbo och Vanda, en översiktskarta i skalan 1:50 000 i formatet A4 samt i en skild försändelse fem noggrannare kartor i skalan 1:10 000. Kartorna i formatet 1:10 000 har inte publicerats på Internet och jag har inte själv sett dem, såvida de inte är identiska med de kartor som bifogades till inrikesministeriets förklaring eller "utlåtande" från den 7 september 2007. Det var länsstyrelsen som försåg de berörda kommunerna med materialet för hörandet. Kartan som den 4 januari - den 15 februari 2007 fanns till påseende motsvarade lantmäteriverkets karta, men jag vet inte om även de noggrannare kartorna var framlagda. Inte heller vet jag om Österledens nya dragning funnits med på någon karta som varit framlagd till påseende. (Kanske kan någon läsare upplysa mig?) Sibbo kommun har i sitt besvär över statsrådets beslut till HFD endast bifogat översiktskartan samt en karta ur vilken skillnaderna mellan lantmäterikontorets karta och kartbilagan som ingår i statsrådets beslut framgår. Den karta som bifogades till promemorian för statsrådets beslut motsvarade utredningsmannens beslut, medan förteckningen över fastigheter och delar av fastigheter som överförs från en kommun till en annan i statsrådets beslut motsvarade lantmäteribyråns tolkning. Om det i beslutet eller ens i promemorian hade refererats till lantmäteribyråns karta hade det enligt min bedömning inte funnits något större problem. Utan hänvisningen till lantmäteribyråns karta är beslutet oklart då det gäller fastigheter som endast delvis överförs till Helsingfors. Statsrådets beslut blev entydigt först efter att HFD i sitt beslut hänvisar till lantmäteribyråns karta, som bifogats till inrikesministeriets förklaring. Anmärkningsvärt nog valde HFD även här att förneka några formella fel. (Se "HFD sopar misstag under mattan. Den 7 februari 2008".)

I sitt beslut hävdar HFD att "när en partiell kommunsammanslagning är något mera omfattande, gör framställaren i allmänhet inte sin framställning med fastighetsregisterenheters noggrannhet." Påståendet kan ifrågasättas. Framställaren räknar inte alltid upp alla fastigheter som skall överföras till en annan kommun, men anger nog gränserna för det aktuella området med största noggrannhet. Då Helsingfors i sitt bristfälliga förslag inte ens hade försökt att ta hänsyn till fastighetsgränserna, kunde lantmäteribyrån inte anpassa gränsförslaget till existerande fastighetsgränser. Även Myllyniemis förslag var de facto relativt inexakt, men påståendet i Sibbo kommuns besvär gällde inte inexaktheten i Myllyniemis förslag, utan oklarheten och inexaktheten i statsrådets beslut, vilket är en helt annan sak.

Skillnaden mellan kartan som bifogades till inrikesministeriets premoria och lantmäteribyråns karta har jag behandlat i inlägget "Dåligt kopierad gränslinje. Den 20 augusti 2007". När jag skrev detta blogginlägg var jag ännu lite osäker på om gränsen verkligen skulle följa Österledens gamla sträckning, som avviker upp till 200 meter från nuvarande. (Se även "Var skall gränsen gå? Den 3 juli 2007".) Att så är fallet står nu klart. Dessutom torde gränsen längs Österleden genom nuvarande Vanda vara entydigt även utan en hänvisning till lantmäteriverkets karta, då det i statrådets beslut heter att inlösningsenheten 2:8 från lokaliseringsområdet 895 för landsvägar i sin helhet skall överföras till Helsingfors. Bilden ovan visar ett utklipp från den jämförande kartan i Sibbo kommuns besvär. På kartan synns endast Österledens gamla dragning och Nordsjö hamnväg eller fortsättningen på Ring III saknas helt. Gränslinjen enligt lantmäteribyråns tolkning är ritad med röd färg medan gränslinjen enligt den karta som bifogades till inrikesministeriets promemoria är ritad i blå färg. Medan skillnaderna mellan gränslinjerna som störst är upp emot 500 meter på Granöfjärden, är skillnaden vid Österleden endast några meter. Skillnaden är alltså relativt liten, men lika väl av principiell betydelse. Speciellt anmärkningsvärt är emellertid att inte heller den blåa linjen motsvarar utredningsmannens förslag. I inlägget "Flera alternativ. Den 1 september 2007" har jag redogjort för ursprunget till kartan som bifogades till inrikesministeriets promemoria till statrådets Sibbobeslut. I detta inlägg visade jag att även denna karta till vissa delar något avviker från utredningsman Myllyniemis förslag. Just när det gäller gränsen längs Österleden är avvikelsen betydelsefull. Jag skall återkomma till detta i ett senare inlägg.

Helsingin Sanomat har idag publicerat en artikel med rubriken "Muuttoliike rankaisee suuria kaupunkeja miljoonien verotappioilla". Jag torde återkomma till artikeln.

Ordförande för arbetsgrupp. Den 26 juli 2008

I Sibbo kommuns besvär över statrådets beslut om ändring i kommunindelningen hävdas det att kommunindelningsutredare Pekka Myllyniemi har varit jävig att göra förslaget till ändring i kommunindelningen, eftersom han tidigare varit ordförande för den arbetsgrupp som beredde reformen av kommunindelningslagen. Jag tror att det finns starkare skäl än så att hävda att utredningsmannen var jävig, men visst är det intressant att Myllyniemi var ordförande för den arbetsgrupp vars generalsekreterare var Toivo Pihlajaniemi. Liksom tidigare har framkommit på denna blogg har Myllyniemi och Pihlajaniemi haft olika syn på så väl betydelsen av "allmännt intresse" som av begreppet område. (Se "Nya tolkningar. Den 11 februari 2008".)

Det har gjorts rätt många sådana kommundelssammanslagningar där den befolkning och de landområden som överförts har underskridit gränsvärdena i 5 § i kommunindelningslagen. Allmänt taget kan man konstatera att stor vikt har lagts vid kommunernas egna åsikter och endast i sällsynta fall har en kommundelssammanslagning verkställts mot den kommuns vilja som förlorar befolkning och områden. Det finns emellertid fall där statsrådet genom att åberopa kommunindelningslagens förutsättningar för ändringar i kommunindelningen har verkställt dylika sammanslagningar mot kommunernas vilja.

Däremot finns det ingen rättspraxis för överföring av områden som överskrider gränsvärdena från en kommun till en annan mot kommunernas vilja genom att åberopa i 5 § 2 mom. i kommunindelningslagen avsedda särskilt vägande i 3 § nämnda allmänna förutsättningar för ändringar i kommunindelningen. Inte heller kommunindelningslagen och dess förarbeten bringar just någon klarhet i saken. Särskilt vägande förutsättningar torde emellertid i första hand föreligga när ett vägande allmänt intresse i anslutning till i 3 § nämnda förutsättningar kräver att kommundelssammanslagningen skall verkställas. Det är alltid fråga om en helhetsbedömning av olika förutsättningar och verkningar.

Myllyniemi åberopar alltså allmännt intresse, fastän så som Pihlajaniemi starkt betonat det allmänna intresset inte längre i nuvarande kommunindelningslag är en förutsättning för ändring i kommunindelningslagen. I Myllyniems rapport nämns även att benämningen allmännt intresse inte längre finns med i lagen från 1997. :

Enligt den lag om kommunindelning (73/1977) som upphävdes genom den gällande kommunindelningslagen kunde en ändring i kommunindelningen verkställas under särskilda förutsättningar ”om ändringen bör anses påkallad av vägande allmänt intresse”. I den gällande kommunindelningslagen har avsikten inte varit att avstå från kriteriet gällande vägande allmänt intresse när man skall bedöma om i 5 § 2 mom. avsedda särskilt vägande förutsättningar föreligger, utan man ville knyta bedömningen av vägande allmänt intresse till de allmänna förutsättningarna för ändringar i kommunindelningen i 3 §.

Stycket ovan har inrikesministeriet tagit fasta på i sin förklaring, som i sin tur återges i HFD:s beslut i följande ordalag:

Enligt den lag om kommunindelning (73/1977) som upphävdes genom den gällande kommunindelningslagen kunde en ändring i kommunindelningen genomföras under särskilda förutsättningar ”om ändringen bör anses påkallad av vägande allmänt intresse.” I den gällande kommunindelningslagen har man inte haft för avsikt att lämna detta kriterium, “vägande allmänt intresse”, utan avseende vid bedömningen av om det finns sådana särskilt vägande förutsättningar för en ändring i kommunindelningen som avses i lagens 5 § 2 mom., utan man ville knyta bedömningen av det vägande allmänna intresset till de allmänna förutsättningarna för ändringar i kommunindelningen, om vilka bestäms i 3 § i kommunindelningslagen.

När det gäller lagstiftning finns det dock inte alltid en enda bestämd avsikt. Vaga formuleringar kan tvärtom vara en följd av olika avsikter och svårigheter att uppnå enighet. Då man inte uppnår enighet tyder man sig ibland till tvetydiga formuleringar och ger den förverkligande och och dömande makten fullmakten att avgöra vem som egentligen varit framgångsrikast i förhandlingarna. Den tolkning av kommunindelningslagen som precenteras i Myllyniemis rapport representerar på sätt och vis ett önsketänkande från socialdemokraten Myllyniemis och SDP:s sida. Fram till fallet Sibbo är det dock en annan tolkning av lagen som varit gällande. Fallet Sibbo, där kryphålen i kommunindelningslagen prövades och bekräftades, var på sätt och vis en möjlighet till revansch för Myllyniemi. Jag tror lika väl inte att revanschen var ett viktigt motiv för Myllyniemi. Det är knappast Myllyniemi som själv skrivit utredningen om det allmänna intresses roll i gällande lag, men kommunreformen och fallet Sibbo tvingade Kommunförbundets jurister och vissa centerministrar att ställa sig bakom en syn på kommunindelningslagen som motsvarade Myllyniemis uppfattning av hur lagen borde läsas.

Fastän Myllyniemi och inrikesministeriet motiverar ändringen i kommunindelningen med allmännt intresse, tar HFD egentligen inte ställning till det allmänna intressets relevans i sammanhanget. Åtminstone använder inte HFD i sin motivering benämningen allmännt intresse. Det är troligt att gällande kommunindelningslag inte flere gånger kommer att prövas juridiskt . Finansministeriet har i slutet av februari tillsatt en arbetsgrupp för att bereda en revidering av kommunindelningslagen. Arbetsgruppens mandatperiod slutar den 27 februari 2009. Denna gång är det regeringsrådet Arto Sulonen som är arbetsgruppens ordförande. Även denna gång är chefen för den juridiska enheten vid Kommunförbundet, Kari Prättälä medlem i arbetsgruppen.

Tyngre förutsättningar. Den 25 juli 2008

I gårdagens blogginlägg "Vägande förutsättningar. Den 24 juli 2008" skrev jag att högsta förvaltningsdomstolen i sitt beslut i fallet Sibbo utan motiveringar hävdar att de påstådda allmänna förutsättningarna för ändringen i kommunindelningen även är "vägande så som avses i 5 § 2 mom. i kommunindelningslagen". Det bara antyds att förutsättningarna är vägande, emedan "att Helsingforsregionen utvecklas är något som har betydelse inte bara för området i fråga utan även i vidare bemärkelse för södra Finland och även för hela riket." Den lösa argumenteringen är anmärkningsvärd med tanka på att kommunindelningsutredare Pekka Myllynimi i sin rapport skriver att "Med begreppen 'särskilt vägande förutsättningar/orsaker/grunder' har man i lagstiftningen i allmänhet velat betona att förfarandet är exceptionellt, och att prövningsrätten är klart begränsad och myndighetens motiverings- och bevisningsskyldighet åter är mycket stor om förfarandet inleds." Samtidigt som HFD gett statrådet en mycket vid prövningsrätt har man prutat på kravet på motiverings- och bevisningsskyldighet.

Den ovanciterade tolkningen av begreppet särskilt vägande förutsättningar noter varken i Arto Sulonens och inrikesministeriets prememoria för statrådets beslut eller i HFD:s beslut. Däremot ger HFD i sitt Sibbobesluten längre redogörelseför Sulonens och inrikesministeriets tolkning av begreppet förklaring i inrikesministeriets utlåtande från den 7 september 2007. Tolkningen av begreppet särskilt vägande förutsättningar, som HFD återger i sitt beslut, baserar sig till största delen direkt på ett avsnitt i Myllyniemis rapport. Jag citerar återgivningen:

Toivo Pihlajaniemi har i sin bok Kuntajakolaki selityksin (Edita 1998) behandlat tre olika exempel på fall där särskilt vägande förutsättningar kan finnas. Sådana kan enligt exemplen finnas när en enklav där det finns bosättning sammanslås med den kringliggande kommunen, när ett från kommunens huvudsakliga område med vatten åtskilt område överförs till den kommun som naturligt ansluter sig till det åtskilda området och när ett område där ett minoritetsspråk talas överförs till en grannkommun där språket används. I lagens förarbeten eller i boken behandlas däremot inte situationer där det finns ett viktigt allmänt intresse som är förknippat med de i 3 § i kommunindelningslagen föreskriva allmänna förutsättningarna för ändring i kommunindelningen och detta allmänna intresse förutsätter att områden överförs från en kommun till en annan.

Såsom konstateras i Pihlajaniemis ovan nämnda bok, ”bestäms i okmmunindelningslagen inte och är det kanske överhuvudtaget inte möjligt att bestämma ens relativa kriterier med vilka man kunde mäta när kommunindelningslagens krav på särskilt vägande förutsättningar skall anses vara uppfyllda. Huruvida kravet uppfylls eller inte måste bedömas särskilt från fall till fall.”

Enligt den lag om kommunindelning (73/1977) som upphävdes genom den gällande kommunindelningslagen kunde en ändring i kommunindelningen genomföras under särskilda förutsättningar ”om ändringen bör anses påkallad av vägande allmänt intresse.” I den gällande kommunindelningslagen har man inte haft för avsikt att lämna detta kriterium, “vägande allmänt intresse”, utan avseende vid bedömningen av om det finns sådana särskilt vägande förutsättningar för en ändring i kommunindelningen som avses i lagens 5 § 2 mom., utan man ville knyta bedömningen av det vägande allmänna intresset till de allmänna förutsättningarna för ändringar i kommunindelningen, om vilka bestäms i 3 § i kommunindelningslagen.

I inrikeministeriets förklaring finns emellertid ett som innehåller ett litet tillägg, som HFD även återger. Jag citerar vidare ur HFD:s återgivning och markerar det lilla tillägget:

De motiveringar som statsrådet i sitt beslut har anfört för att förutsättningarna finns och är särskilt vägande, är mycket tyngre än de förutsättningar som Pihlajaniemi i sin bok har anfört som exempel på förutsättningar som eventuellt kommer i fråga som vägande förutsättningaroch som närmast kan betraktas som tekniska. Statsrådet har i sitt beslut ansett att särskilt vägande förutsättningar finns, eftersom ett viktigt allmänt intresse med anknytning till de förutsättningar som föreskrivs i lagens 3 § påkallar en partiell kommunsammanslagning mellan Sibbo, Helsingfors och Vanda. Bedömningen i statsrådet har varit en helhetsbedömning av olika förutsättningar och konsekvenser.

Toivo Pihlajaniemi har i offentligheten och i ett expertutlåtande bedömt statsrådets Sibbobeslag som olagligt. Frågan är om inrikesministeriet i sin förklaring och HFD i sitt beslut åberopar Pihlajaniemis bok för att Pihlajaniemi är en auktoritet på omådet eller speciellt för att Pihlajaniemi bedömt annekteringsbeslutet som olagligt.

Motiveringarna till statrådets gränsbeslut är tunga. Frågan är om de kan kopplas samman med de förutsättningar som definieras i § 3 i kommunindelningslagen. Der är även i högsta grav tvivelaktigt att de tunga motiveringarna är hållbara. Här har man tagit mycket lätt på bevisningsskyldigheten.