Förvaltning och rättskipning. Den 1 november 2008



När jag följt med fallet Sibbo har jag insett att mina insikter i förvaltning och juridik är beklagligt bristfälliga. Samtidigt har jag insett att reglerna och de olika myndigheternas roller inte alltid är entydiga. Kanske som ett arv från den svenska tiden är det inte alltid klart när en myndighet utövar förvaltning och när den utövar rättskipning. När ett ministerium behandlar besvär över t.ex. en landskapsplan torde det väl snarare handla om rättskipning än om förvaltning, men hur är det när statsrådet - dit även justitiekanslern och justitiekanslerämbetet hör - fattar förvaltningsbeslut som kräver lagtolkning? I vilken mån har ministrarna här en domarroll? Att ministrarna Mari Kiviniemi, Jan Vapaavuori, Sari Sarkomaa och Tuija Brax, som deltog i Helsingfors stadsfullmätiges Sibbobeslut år 2006, jävade sig när statsrådet behandlade fallet Sibbo tyder på att ministrarna i det aktuella fallet jämfördes med domare eller åtminstone med tjänstemän då det gäller bestämmelserna om jäv. Det är märkligt att dessa ministrars beslut att jäva sig inte kritiserades, medan statsminister Matti Vanhanens planer på att jäva sig på grund av ställningstaganden genom vilka han främjat Sibboinkorporeringen mötte stark kritik. Det förefaller som om man på vissa håll fann det speciellt viktigt att just Vanhanen deltog i beslutet.

Att det går att överklaga förvaltningsbeslut är inte en självklarhet, även om EU här ställer vissa krav på rättssäkerhet i sina medlemsländer. Paragraf 5 i förvaltningsprocesslagen lyder enligt följande:

Besluts överklagbarhet
Med ett beslut över vilket besvär kan anföras avses en åtgärd varigenom ett ärende har avgjorts eller lämnats utan prövning.

Besvär kan inte anföras över en order som har utfärdats internt inom förvaltningen och som gäller utförande av ett uppdrag eller vidtagande av någon annan åtgärd.

Inrikesministeriet publicerade den 26 september 2006 pressmedelndet "Pekka Myllyniemi utreder ändring i kommunindelningen mellan Sibbo, Vanda och Helsingfors". Den första satsen i meddelandet lyder enligt följande:

Region- och kommunminister Hannes Manninen har i dag den 26 september fattat beslut om att en särskild utredning skall verkställas om ändring i kommunindelningen genom en delvis sammanslagning mellan Sibbo kommun, Vanda stad och Helsingfors stad. 

Eftersom kommunindelningsutredarens uppdrag började samma dag som pressmeddelandet publicerades, förefaller det klart att beslutet i praktiken redan tagits innan berörda kommuner hörts, men rent formellt kunde man väl tänka sig att kommunminister tog ett beslut om en "särskild utredning" den 26 september 2006. Högsta förvaltningsdomstolen verkar dock anse att inga förvaltningsbeslut överhuvudtaget tagits. Sibbo kommun besvärade sig den 29 oktober över inrikesministeriets beslut, men HFD beslöt den 12 december att inte behandla besväret, till vilket för övrigt även ett inlägg eller en "utredning" från denna blogg hade bifogats. Högsta förvaltningsdomstolens motivering var att inrikesministeriets beslut från den 26 september 2006 inte innehöll något avgörande av det slag som syftas på i förvaltningsprocesslagens 5 §. Att beslutet eventuellt inte var lagenligt, att utredningsmannens opartiskhet ifrågasattes och att inrikesministeriet inte följt de allmänna bestämmelserna om hörande av berörda parter, som definieras i 36 § i förvaltningslagen, spelade alltså här ingen roll.

I sitt beslut i fallet Sibbo från den 15 januari tar HFD lika väl ställning till påståenden i besvär mot statrådets beslut enligt vilka hörandet inte följde förvaltningslagen och utredningsmannen var jävig. Vad jag förstår tog HFD dock inte heller här direkt ställning till lagligheten i beslutet från den 26 september 2006, utan nöjer sig med att konstatera att "Beredningen har inte heller varit felaktig av den anledningen att invånarna i de berörda kommunerna inte hade beretts tillfälle att bli hörda om tillsättandet." Lika otydlig är HDF i sitt ställningstagande angående påståendet att utredningsmannen varit jävig på grund av tidigare ställningstaganden, som jag bl.a. noterat i mitt ovannämnda blogginlägg. Jag citerar:

Kommunindelningsutredare Pekka Myllyniemi har inte varit jävig till följd av sin insats i beredningen av kommunindelningslagen eller sina tidigare uppdrag som kommunindelningsutredare. Inte heller tidigare partipolitisk verksamhet utgör i sig någon jävsgrund.

Naturligtvis utgör partipolitisk verksamhet inte i sig någon jävsgrund, vilket ingen heller hävdat.

Det var i slutet av noveber 2006 som medierna började uppmärksamma statsminister Matti Vanhanens eventuella jäv i Sibbofrågan. Justitiekansler Paavo Nikula hade då lyft fram ministrarnas domarroll då de skulle ta ställning till förslaget eller förslagen om en ändring i kommunindelningen. Som en följd av justitiekanslerns varning till ministrarna slutade Vanhanen att uttala sig i Sibbofrågan. Under valkampanjen inför riksagsvalet 2007 kunde Vanhanen således slingra sig ur frågor som gällde fallet Sibbo. Även flera andra ministrar var försiktiga att uttala sig, trots att de inte visste om de skulle vara ministrar i den regering som skulle komma att ta beslutet.

Våren 2007 började det klarna att den då sjuklediga justitiekanslern skulle sjukpensioneras. Vikarierande justitiekanslern, biträdande justitiekansler Jaakko Jonkka höll sig dock länge till sin föregångares tolkning om ministrarnas domarroll. I maj blandade sig dock det nyligen pensionerade förvaltningsrådet Lauri Tarasti i diskussionen. (Se Yles nyhet "Pekkarinen pyörtämässä jääviyttään Sipoo-kiistassa".) Tarasti framhöll att HFD i flera sammanhang hävdat att inte ett rent uttryckande av åsikt gör en politiker jävig. (Att beslutet i Sibbofrågan skulle var ett unikt förvaltningsbeslut där ministrarna måste tolka lagen och att Vanhanen även gett löften om en inkorporering negligerade Tarasti.) I mitten av juni blandade sig även professor Olli Mäenpää, som tidigare på våren fungerat som tillfälligt förvaltningsråd, i debatten. Jag citerar ur Yles nyhetsartikel "Professori: Mielipide ei tee jääviksi" från den 15 juni 2007:

Ministerien mielipiteet Sipoon rajansiirtokiistassa eivät tee heistä välttämättä esteellisiä tekemään päätöksiä asiassa, sanoo Helsingin yliopiston hallinto-oikeuden professori Olli Mäenpää.
Mäenpää korostaa YLEn Aikaisen haastattelussa, että ministerien on jopa suotavaa ilmaista mielipiteensä eri asioista.
- Minusta se, että on asian valmistelussa ollut esittämässä jotain mielipidettä tai että valmistelee jotain tähän liittyvää, kuten metropoliasiaa, ei tee esteelliseksi, Mäenpää toteaa. ...
HS:n haastattelema apulaisoikeuskansleri Jaakko Jonkka arvelee, että ministerit ovat jäävänneet itsensä sen takia, ettei korkein hallinto-oikeus voisi joskus valitusprosessin loppuvaiheessa kumota päätöstä jääviysongelmien takia.
Vanhanen perustelee jääviyttään sillä, että hän on omien sanojensa mukaan ottanut voimakkaasti kantaa rajasiirron puolesta ja samalla edistänyt hanketta.

Följande dag tog självaste statministern ställning. Då hade den vikarierande justitiekanslern Jaakko Jonkka, som sökte tjänsten som ordinarie justitiekansler, tydligen redan i någon mån gett efter. Jag citerar ur Yles nyhetstext "Vanhanen puolustaa hallituksensa toimintatapaa" från den 16 juni 2006:

Vanhanen otti myös kantaa ministerien jääviyteen Sipoo-kysymyksessä. Hänen mukaansa tilanne, jossa ministerit eivät voi osallistua päätöksentekoon, on luonnoton.
- Kyllä ministerien pitäisi voida ottaa kantaa kaikkiin kysymyksiin ilman että siitä syntyy oikeusasteissa tällaista esteellisyyskeskustelua.
Aiemman oikeuskanslerin Paavo Nikulan tulkinnan mukaan Sipoo-liitokseen julkisesti kantaa ottaneet ministerit ovat asiassa jäävejä. Nikulan seuraaja Jaakko Jonkka on arvellut, että virkamiesten jääviyttä koskevat säädökset eivät istu poliittiseen päätöksentekoon.

Några dagar senare gav Jonkka Vanhanen och andra ministrar som uttalat sig i frågan grönt ljus att deltaga i statsrådets beslut i Sibofrågan.

Jag har tidigare på denna blogg påpekat att de enda experter på förvaltningsbeslut som i offentligheten försvarat så väl statrådets som HFD:s beslut i fallet Sibbo är Kari Prättälä och Olli Mäenpää. Kari Prättälä från Kommunförbundet är naturligtvis jävig, emedan det var han som ansvarade för den juridiska bedömningen i Pekka Myllynimis utredning. (Se "Kommunförbundets jurister. Den 4 februari 2008" och "Text av en toppjurist. Den 24 februari 2008".) Att man inte heller kan förvänta sig att professor Olli Mäenpää är opartisk har jag framhållit i inlägget "Snäva kretsar. Den 10 februari 2008". Lauri Tarasti har inte direkt tagit ställning till substansfrågan, men hans indirekta stöd har jag noterat i ett flertal inlägg. Det förefaller mig uppenbart att det finns allvarliga brister i maktfördelningen, då samma personer deltar i regeringens lagberedningar och utredningar och samtidigt innehar tjänster som tillfälliga eller ordinarie domare i högsta förvaltningsdomstolen. Än mera problematiskt blir det då samma personer utalar sig i offentligehet. Jag citerar ur Erkki Ahos inlägg "Sipoon alueiden laillinen ryöstö" från den 15 januari:

Erikoista Sipoo-päätöksen julkisuuspelissä on lausuntoautomaattien Prättälä ja Mäenpää käyttö yleisen mielipiteen muokkaamiseksi laillisen ryöstön kannalle. Sen lauluja laulat, jonka leipää syöt.

Jag har inte tidigare noterat vilka förvaltningsråd som deltog i HFD:s beslut från den 12 december 2006 att inte behandla Sibbo kommuns besvär. Två av domarna som deltog i högsta förvaltningsdomstolens beslutet är bekanta för läsarna av denna blogg: Lauri Tarasti och Olli Mäenpää.



Fallet Sibbo

Google+ Followers