Expertutlåtanden. Den 14 juli 2013

I samband med grundlagsutskottets behandling av regeringens förslag till kommunstrukturlag bad utskottet om utlåtanden från ett flertal experter. I medierna har det noterats att juridiska experter ansåg att lagförslaget hade brister eller rentav stred mot grundlagen, men expertutlåtandena har inte publicerats i sig. Expertutlåtandena är offentliga och kan begäras från riksdagens grundlagsutskott, men riksdagen publicerar inte utlåtandena på Internet. Det går således inte att länka till utlåtandena, som skyddas av upphovsrätt. Däremot är det tillåtet att citera ur expertutlåtandena, vilket jag gör i detta blogginlägg. En del av utlåtandena gäller regeringens ursprungliga proposition, andra tillägget till regeringens förslag.


Olli Mäenpää

Toisaalta on otettava huomioon, että kunnalliseen itsehallintoon sisältyy myös kuntien oikeus toimia erilaisissa yhteistoimintajärjestelyissä ja -elimissä. Kuntien oikeus yhteistoimintaan on turvattu myös Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan 10 artiklassa. Kuntajakoa määrittelevällä lailla ei siten voida olennaisesti rajoittaa kuntien oikeutta yhteistoimintaan.

Kuntia ei myöskään voidaan yhteistoimintaan siten, että yksittäinen kunta saisi yhteistoiminnassa yksipuolisen määräämisvallan (PeVL 22/2006 vp; PeVL 37/2006 vp). Myöskään kuntien yhteinen toimielin ei siten voi perustua siihen, että yksittäisellä kunnalla olisi toimielimessä enemmistö tai tosiasiallisesti määräävä asema. Kun otetaan huomioon kunnallisen itsehallinnon perustuslainsuoja, on tuskin mahdollista, että kunnat myöskään keskinäisin sopimuksin voisivat pätevästi poiketa itsehallintonsa perusteista luovuttamalla päätösvaltansa yksittäisen kunnan käytettäväksi.

Aimo Ryynänen

Ehdotuksen 18 §:n 3 momentin mukaan valtioneuvosto voi päättää 16 a §:ssä tarkoitetusta kuntajakoselvittäjän esityksestä erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevaa kuntaa koskevasta kuntajaon muuttamisesta muutoksen kohteena olevan kunnan tai kuntien valtuustojen vastustuksesta huolimatta, jos muutos on tarpeen erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan asukkaiden lakisääteisten palvelujen turvaamiseksi ja 4 §:ssä säädetyt kuntajaon muuttamisen edellytykset täyttyvät. ... Ehdotus on arveluttava myös sen vuoksi, koska voidaan katsoa, että Suomessa on hyvin harvassa sellaisia kuntia, jotka eivät olisi erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa ja joissa ei olisi vaikeuksia perusoikeuksien toteuttamisessa.

Kuntarakenteen radikaalin muutoksen, mihin ehdotus antaa mahdollisuuden ja mitä sillä tavoitellaan, seurauksena on väistämättä kunnan asukkaiden tosiasiallinen ja otaksuttavasti myös ideologinen etääntyminen kunnasta, lähinnä sen organisaatiosta. ... Kehitys olisi ristiriidassa sen perinteisesti hyväksytyn kannan kanssa, jonka mukaan Perustuslain 121 § merkitsee kunnan hallinnon perustumista luottamushenkilöiden määräävään asemaan. Tällainen kehitys merkitsee olennaista muutosta kunnan asemassa ja toiminnassa, erityisesti kunnan ja kunnan asukkaan välisessä suhteessa. Tällainen kehitys on myös ristiriidassa perustuslain 14 §:n 4 momentin kanssa, jossa julkisen vallan tehtäväksi asetetaan edistää yksilön mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan ja vaikuttaa häntä itseään koskevaan päätöksentekoon. Kun tiedetään tutkimusten perusteella, että näissä yksilön mahdollisuuksissa on jo nykyisin runsaasti puutteellisuuksia ja kehittämistarvetta, on uhkaava kehityssuunta kansanvallan kannalta vakava.

Perustuslain 121 §:n mukaisen kunnallisen itsehallinnon keskeinen lähtökohta on, että asukkaiden itsehallintoa toteuttaa valtuusto käyttämällä kunnan päätösvaltaa. Esityksen mukaan vastuukunnan kunnanhallituksella tai valtuustolla ei olisi toimivaltaa. Lisäksi perustason alueen yhteinen toimielin valitsisi alueen edustajan sote-alueen hallintoon, eivätkä siis suinkaan asianomaisten kuntien valtuustot. Jos alle 20 000 asukkaan kunta järjestää perustason yhteistoimintamallilla, kunnan edustajana laajan perustason hallinnossa toimii yhteisen toimielimen valitsema koko perustason alueen yhteinen edustaja tai edustajat. Esityksen mukaan alle 20 000 asukkaan kunnan perustaessa perustason alueen yli 20 000 asukkaan kunnan kanssa, ei tällä alle 20 000 asukkaan kunnalla ole oikeutta omaan edustajaan sote-alueella, vaan koko perustason alueen edustaja tai edustajat valitsee perustason yhteinen toimielin. Miten on perusteltavissa, että tällaisella kunnalla on rahoitusvastuu, mutta ei päätösvaltaa sen suhteen, miten kuntaa edustetaan ja miten kunnan puhevaltaa käytetään? Esitys on ainutlaatuinen suomalaisen kunnallisen itsehallinnon historiassa ja poikkeaa täysin aiemmin kuntayhteistyön toteuttamista koskevista periaatteista.

Suomen Hallitusmuodon ja nykyisen Suomen Perustuslain mukainen hallintorakenne perustuu kuntia suurempiin hallintoalueisiin (maakuntiin) ja niitä pienempiin kuntiin. Sama hallintorakenteen periaate ilmenee Euroopan neuvoston paikallisen itsehallinnon peruskirjasta ja suosituksista: on oltava erikseen kuntataso ja maakuntataso, joiden toiminta nojaa itsehallintoperiaatteelle. Ehdotetun sääntelyn toteutuminen veisi tosiasiallisesti tämän rakenteen mukaiselta sääntelyltä perustan. Kunnista tulisi itse asiassa maakuntia, joista perustuslain 121 §:n 4 momentissa edellytetään säädettäväksi erikseen.

Kaarlo Tuori

Lakiesityksessä kunnille asetettujen velvollisuuksien painopiste on selvitysvelvollisuudessa. Hallituksen esityksen perusteluissa tehdään kuitenkin selväksi, että tavoitteena on toteuttaa laaja kuntajaotuksen muutos, jonka yksityiskohdatkin selviävät esityksen yksityiskohtaisista perusteluista. Kuntien velvollisuudeksi säädettäisiin kuntarakennelain 4 b §:n 1 momentissa selvittää yhdessä muiden kuntien kanssa 4 §:ssä säädetyt kuntajaon muuttamisen edellytykset täyttävää kuntien yhdistymistä 4 c—4 f §:ssä säädettyjen selvitysperusteiden mukaisesti. Yhdistymisselvityksen tavoitteena on pykälän 4 momentin mukaan 6 §:ssä tarkoitettu esitys kuntien yhdistymisestä ja siihen liittyvä 8 §:ssä tarkoitettu yhdistymissopimus. ... Sen, että tarkoituksena on todella, että selvitys tuottaa yhdistymisesityksen, vahvistaa ehdotuksen 4 j §. Sen mukaan ”ministeriö voi, sen ohella mitä 4 i §:n 2 momentissa ja 4 luvussa säädetään, tarvittaessa määrätä erityisen kuntajakoselvityksen toimittamisesta 4 §:ssä säädetyt edellytykset täyttävällä alueella, jos kunta ei ole viimeistään 1 päivänä heinäkuuta 2014 tehnyt kuntien yhdistymisesitystä”. Kysymys ei siis ole vain selvitysvelvollisuudesta vaan yhdistymisesityksen tekemisvelvollisuudesta. Jo tämä hämärtää kuntien vapaaehtoisen yhteenliittymisen ja pakkoliitosten välistä rajaa.

Linjausten mukainen vastuukuntamalli on siis kahdessa keskeisessä suhteessa ristiriidassa perustuslain 121 §.n takaaman kunnallisen itsehallinnon kanssa. Ensinnäkään se ei takaa alle 20 000 asukkaan kunnille lainkaan edustusta sote-alueiden tai erva-alueiden huolimatta, vaikka kunnilla on rahoitusvastuu myös näiden tasojen palveluista. Myöskään 20-50 000 asukkaan kunnilla ei ole vaikutusmahdollisuuksia erva-tasolla, koska kuntayhtymän jäseninä ovat vain sote-alueiden vastuukunnat. Toiseksi niissäkin tapauksissa, joissa edustus yhteisessä toimielimessä, linjaus mahdollistaa perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännön vastaisesti vastuukunnan yksipuolisen määräämisvallan. Myös tässä tilanteessa muiden kuin vastuukuntien asukkaat menettävät oikeutensa itse valitsemiinsa toimielimiin samoin kuin oikeutensa päättää kuntansa taloudesta.

Hallituksen ehdotus kuntarakennelaiksi ja siihen liittyvä sote-linjaus sisältävät useita sellaisia aineksia, jotka lähentävät menettelyä suoranaisiin pakkoliitoksiin. Voimakas yhdistymispaine kohdistuu erityisesti alle 20 000 asukkaan kuntiin ja niin sanottuihin kehyskuntiin.